国民政府时期浙江县政研究.pdf

浙江省哲学社会科学“九五”规划课题国民政府时期浙江县政研究方新德 著 图书在版编目（CIP）数据 国民政府时期浙江县政研究方新德著 杭州：浙江大学出版社，ISBN 国 方 县 地方政府 行政管理 研究 浙江省 民国 D 中国版本图书馆 CIP 数据核字（）第 号国民政府时期浙江县政研究方新德 著责任编辑 葛玉丹封面设计 项梦怡出版发行 浙江大学出版社（杭州市天目山路 号 邮政编码）（网址：http：www zjupress com）排 版 杭州中大图文设计有限公司印 刷 杭州杭新印务有限公司开 本 mm mm 印 张 字 数 千版 印 次 年 月第 版 年 月第 次印刷书 号 ISBN 定 价 元版权所有 翻印必究 印装差错 负责调换浙江大学出版社发行部邮购电话（）目 录绪 论 一、“县政”概说 二、研究概况 三、县制历史沿革概况 第一章 县行政组织机构与人员 第一节 县政府设置概况 一、国民政府初期各县政府的建立和变化 二、抗战时及抗战后的变化 第二节 县政府组织机构 一、局、科和其他机构 二、县政会议和行政会议 三、各类委员会 第三节 县行政人员 一、任用和待遇 二、构成情况 三、工作状况和考核 R 第二章 县 长 第一节 任 免 一、任用程序和资格 二、人选来源 三、县长频繁调动现象分析 四、移交 第二节 职责和待遇 一、一般职权 二、兼职问题 三、待遇与奖惩 第三节 浙江县长众生相 一、操守 二、与各方面的关系 第三章 县党团组织 第一节 县国民党组织 一、县党部组织的建立和沿革 二、县党部的职权和经费 第二节 县三青团组织 一、团组织概况 二、活动情况 第三节 政、党、团之间的关系与矛盾 一、党政关系 二、党团关系 第四章 县民意机构与社会民众团体 第一节 县参议会 一、概况 国 民 政 府 时 期 浙 江 县 政 研 究R 二、参议会组织 三、参议员的选举和构成 四、议事内容 第二节 县民众团体 第五章 县民政事务 第一节 户政与地政 一、户政 二、地政 第二节 其他民政事务 一、役政 二、卫生 三、社会救济 第三节 警政 第六章 县财政事务 第一节 县财政管理 一、县财政体制之沿革 二、县级财政税务管理机构 三、预算编制 第二节 财政支出 一、行政经费 二、自治经费 第三节 赋税征收 一、田赋 二、其他税捐 第七章 县教育事务 第一节 教育行政 目 录R 一、管理体制和机构 二、县教育经费 第二节 县教育发展概况 第八章 县建设事务 第一节 一般建设事务 一、农业改良 二、金融 三、交通、通讯 第二节 合作事业 第九章 “兰溪实验县”个案研究 一、兰溪实验县的由来 二、兰溪实验县活动概况 三、对兰溪实验县之评价 结 语 一、国民政府县政综论 二、对浙江县政的总评述 参考文献 一、基本史料 二、参考和征引书目 后 记 国 民 政 府 时 期 浙 江 县 政 研 究绪 论一、“县政”概说在我国行政区划体系中，县是相当独特的一级政区，这主要体现在两个方面，即它的基层性和稳定性。首先，自秦始皇确立郡县制后直至中华人民共和国成立，县一直是我国最基层的一级政区，在此之下只是半官方的自治组织或县政府的派出机构。“天下亲民之官莫如州县”，县级政府在古代和近代的专制社会中都履行对人民进行直接统治的职能。按出任过知县的清代名幕汪辉祖的说法：“夫天下者，州县之所积也。自州县而上至督抚大吏，为国家布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县；州县而上，皆以整饬州县之治为治而已。”这种基层性，决定了县的行政活动有着不同于中央和上级政区的显著特点，虽然缺乏国防、外交等方面令人瞩目的内容，但更为细琐，与民众关系更为密切，在国家行政体系中承担的功能是十分特殊，甚至可说是无可替代的。即使到近代因社会的发展，出现了政府机构往县以下层级延伸的情况，如国民政府开始设立区署，共产党控制的根据地 枟劝农诏枠，枟清高宗实录枠卷 。（清）汪辉祖：枟学治臆说 序枠。R 中有区、乡级政权，年宪法更明定乡、民族乡、镇为一级行政区域，设人民委员会，但其财政权、人事权的独立性和机构的完整性，都不能与县相比。相比之下，县政府与上级的省市政府在这些方面基本上没有实质差异。这充分体现出县在国家行政层级中处于城乡结合点位置的特殊性。另一方面，由县的基层性决定，县是我国历史上最为稳定的一级政区。从总体体制上说，在我国现有各类政区形式中，县的历史最为悠久。自秦始皇确立郡县制以来的 多年中，历代政府在中央到地方高级政区的统治形式、职官设置、职权分配等方面常有变化，唯独县的体制基本不变，堪称超稳定结构。其原因当是在中国这样一个大国中，县一级区域所能动员的资源极其有限，完全不足以对中央统治造成威胁，统治者不需如对中枢机构或一级政区那样处心积虑地加以防范，及对其制度进行不断调整。如宋朝对地方制度进行了前所未有的大改动，行政、财政、司法、人事等权均分由不同机构负责，但到县一级则基本如旧。也因县的基层性，一个县在设置时，为了在自然经济条件下维持治安和征收赋税等方面的便利起见，要考虑县的面积大小、人口多寡、地理形势、交通往来等方面相对的合理性。这使得在漫长的历史过程中，县的辖境划分变化相对其他政区是最小的。这种稳定性甚至还体现在县名之上，如秦朝在今浙江境内所设的县，可考的为 个，其中诸暨县名延续 余年至今基本未变，上虞、余姚、鄞县、海盐四县除在隋代短暂地与他县合并，及余杭县在民国期间一度改名杭县外，也一直使用。在目前浙江 个县、县级市和由县改设的地级市辖区中，从北宋起就一直存在至今的千年古县名达 个。这样悠久的历史传统，加上普通民众的流动性和见识有限，使民众对本县产生了牢固的归属感和认同感。笔者在考察浙江某县时，了解到该县在 世纪 年代初曾有三个乡划归他县，时过数十年后，这些乡的居民对外仍称是该县的人，由此可见一斑。国 民 政 府 时 期 浙 江 县 政 研 究 诸暨在宋代曾短暂改名暨阳，年改设县级市。R 鉴于县级政区的上述特点，历代统治者对于县的治理也有着不同于高级政区的考虑。一方面，由于县直接治民，对民众能否安于统治有着首当其冲的责任，所以封建君主对县政予以了相当的重视。如清世宗命心腹重臣田文镜、李卫撰写枟钦颁州县事宜枠，并亲自颁发作为州县官的行事准则。他还专门为书撰写序言，指出“地方事务皆发端于州县”，要求州县官各领一帙，“置之几案间，朝夕观览”。另一方面，在农业社会中，国家对基层政权的要求主要就是能完成征赋调役任务，维持社会稳定。因此对州县官来说，理想的施政目标是“政简讼清”，而不是要去完成某种社会发展目标，也就不需要设立结构复杂、规模庞大的政府组织，更不需对其制度时加调整。事实上，对历代君主来说，只要县能完成上级交派任务，州县官又有一定个人操守，不至于激发民怨导致社会基层出现可发展为燎原之势的星星之火，而危及自己的寡头统治，就是成功的县政。这就是在历代政治制度的沿革过程中，县具有稳定性的一个主要原因。甚至到了民国建立后的北京政府时期，这种情况仍在延续。然而到国民党统治下的南京国民政府时期（年），出于几方面的原因，县政得到了空前的重视和调整。首先，此时的中国已进入了向现代化社会转型的时期，整个政治、经济状况都在缓慢地发生着变化，对基层政权自然也产生了不同于以往的治理要求。其次，国民政府的政治体制至少在形式上是按孙中山的一套政治理论建立的。而孙理论中的一个核心内容是实行以县为单位的地方自治，以此作为建立民主共和政治的基础，孙中山还将之写入枟建国大纲枠。国民党以孙中山的继承者自居，不论其实际考虑如何，都必须把实行县自治作为其“建国”的主要任务。其三，国民党政权出于巩固自己统治的目的，也有加强县政建设的必要。当时的中国以农业经济为主，人口的绝大多数是农民。而南京国民绪 论 雍正八年三月四日上谕，枟清实录枠第 册，中华书局，年，第 页。R 政府在 年建立以后，主要的统治基础是在城市。由于以蒋介石为首的国民政府长期面对着中国共产党、地方军事实力派和日本军国主义三个方面的挑战，亟须控制社会的人、财、物力各方面资源来加以应付。为此，通过改革县政、将自己的统治深入到社会基层尤其是广大农村，已成为其巩固自己统治之必需。出于上述数方面原因，国民政府把县政的地位提到了相当的高度，如蒋介石曾说：“军事是政治的一部分，而一切政治又是以县政作基础。”而且这一认识还落实到了行动上，这一时期县政成为国民政府的一个施政重点，虽然国民政府内外交困，但仍对县政进行了历史上少有的具体而频繁的改革调整。从这样的意义上说，国民政府的县政应该是中华民国史研究领域中一个重要的、带有基础性的课题。本书专论国民政府时期的县政，故需先明确此概念的含义。“县政”一词，为旧中国时常用，而具体含义却少有人在学术上予以明确。唯见程方在枟中国县政概论枠中有所论及：何谓“县政”？简言之，即是“基点政治”。“基点政治”又何解？就现实的政治属性而论，析其性能，约有两端：第一，以政治区域而言，向来我国地方制度皆以县为最低层的行政单位，今后则为自治单位；第二，以政治组织言，县政府为最下级的行政机关，今后则为自治机关。其上层的政治区域 省及中央，与其上级的政治组织 省政府及中央政府，皆以县政为基础，凡关于国家政治设施的原则和政策之决定，多发动于中央推及于省，而达于县，这是“发自上”，而一切政令推行的责任，则皆分寄予各县政府，而实施于一般民众的里层，这就是“起自下”，而“起自下”的意义即是国家政治之“基础的作用”，亦即“基点政治”之性能所在。若将整个国国 民 政 府 时 期 浙 江 县 政 研 究 蒋介石：枟推行县政与政治建设 年 月 日在内政部对县市行政讲习所学员讲枠，载台北中国国民党中央党史委员会：枟总统蒋公思想言论总集枠卷 ，年，第 页。R 家政治的组织，似彼金字塔之建筑，则其最底层的基础，犹若“县组织”，上之犹若“省组织”，其顶点犹若“中央组织”，必础坚而能成其高，亦必础坚且高方能显示其崔巍雄壮的姿态；亦犹之国家政治之必下层组织健全与力量充实，始能发挥其真实伟大的精神。此理之平凡浅显，已为世说“行远自迩，登高自卑”两语所道破。然唯其平凡浅显，而后始可语为举世确切不磨之真理，乃能适合实际事业的需要，故“泰山不让土壤，故能成其高；江河不择细流，故能成其大”，自来事功未有不基于微末，而能排岑树立者；渺兹微末，终无成就，是即由于“厌平凡”而“骛高远”有以致之，亦犹之行人观金字塔而徒叹赏其崔巍，而不知其所以崔巍，固由于建筑基础的坚实。我国历代政治之所以不能健康发展，徒见朝廷之纷更，而无与于众庶之祸福体戚者。要由于“亲民”的县政不能奠定永久不拔的根基，而影响所及，一般民众固迫于生计，日唯挣扎于“饥寒”之中，对于国家政治已辄觉“无关痛痒”，政治恶势力的压迫愈烈，他们愈是向后退，其离“政治圈”亦愈远，此皆由于农村大众的民生问题之未能解决，与夫民众教育之未能提高，亦即重要的县政建设迄未有成。是以一遇狂风暴雨之来，则似摧枯拉朽，辄为席卷以俱去。此中政治的因果关系，极微妙而密切。而其影响的契机，则暂而隐，久而显，此乃吾人所应首先根本清楚者。笔者认为，此段论述只是指出了县政的地位和作用，仍没有为其下一明确定义。到底县政所指为何，包括哪些内容？需要从前人的有关论述中去归纳。就国民党的领导人言，孙中山虽未对“县政”概念进行过明确阐述，但在枟建国大纲枠中规定一自治县的标准是“全县人口调查清楚、全县土地测量完成、全县警卫办理妥善，四境纵横之道路修筑成功，而其人民曾受四绪 论 程方：枟中国县政概论枠，商务印书馆，年，第 页。R 权使用之训练”。在枟地方自治开始实行法枠中则将六件事作为推行自治的初步工作，即“清户口、立机关、定地价、修道路、垦荒地、设学校”。这些任务后来在理论上就成为国民政府对县政实施所订的主要目标。蒋介石则具体提出：“教养卫管，可以说就是县政的四大要务。一县的政事，无论是如何繁杂，概括讲起来，总出不了教民养民卫民三件大事。”另外也有进行具体列举的。如 世纪 年代中两个较突出的官办“实验县”的县政内容是：江苏江宁：县长梅思平在枟江宁实验县工作报告枠中将县政分为民政