国家公务员制度.pdf

普通高等教育“十二五”规划教材 国家公务员制度 主 编 靖 祺 北 京 内 容 提 要 本教材以 2005 年 4 月通过的中华人民共和国公务员法为依据，充分吸取了以往相关教材编写的经验，在体例、内容、写作特点等方面做了新的调整。本书共分十三章，内容包括西方公务员制度概述、我国公务员制度概述、公务员职务和级别、公务员权利义务与行为规范、公务员考试录用制度、公务员职位聘任制度、公务员考核与培训制度、公务员职务任免与职务升降制度、公务员奖励与惩戒制度、公务员交流与回避制度、公务员工资福利保险制度、公务员辞职、辞退与退休制度，以及公务员申诉与控告制度。本教材既可用于行政管理、公共管理等相关管理专业本科阶段的教学，也适用于公务员的培训，还可以为广大理论工作者和实际工作者学习、研究公务员管理提供参考与借鉴。图书在版编目（）数据 国家公务员制作靖祺主编.-北京:航空工业 出版社，2012.8 ISBN 978-7-5165-0068-2 .国.靖.公务员制度对比研究 中国、西方国家.D523.2 中国版本图书馆 CIP 数据核字(2012)第 195519 号 国家公务员制度 Guojia Gongwuyuan Zhidu 航空工业出版社出版发行（北京市安定门外小关东里 14 号 100029）发行部电话：010-64815615 010-64978486 北京忠信印刷有限责任公司印刷 全国各地新华书店经售 2012 年 8 月第 1 版 2012 年 8 月第 1 次印刷 开本：7871092 1/16 印张：16.5 字数：412 千字 印数：13000 定价：38.00 元 编 者 的 话 公务员制度作为政府行政管理的一种基本制度和国家政治制度的重要组成部分，最早形成于英国，19 世纪 80 年代的美国和第二次世界大战后的法国也先后效仿英国，建立了职业化的公务员队伍。而我国公务员制度起步于 20 世纪 80 年代，是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的。20 年来，我国不断总结经验教训，探索适合于中国国情的公共人事行政管理的有益方法，有了许多新的发展和突破，我国公务员制度日臻完善，尤其是公务员法的出台，为公务员制度的研究提供了更加广阔的空间和更加充实的依据。有关公务员制度的教材不断涌现、层出不穷。但是，大部分关于公务员制度方面的教材多以中华人民共和国公务员法为依据，结构体系雷同单一，重视理论阐述而缺乏相应的实际案例，适用范围相对比较窄。为了适应高等教育本科阶段课程教学的需要，我们组织编写了本教材。本教材以 2005年 4 月通过的中华人民共和国公务员法为依据，充分吸取了以往相关教材编写的经验，在体例、内容、写作特点等方面做了新的调整。本书的编写不仅注意对公务员制度的源流进行梳理，对英、美、日、法、德等公务员制度的有关情况做出扼要介绍，对我国公务员制度进行系统归纳，而且在每章最后附上 12 个案例分析或阅读材料并提出思考题，以便更好地理解公务员制度的一般运行规律和基本面貌，并通过纵横比较，凸显我国公务员制度的现状和特点。本书在结构安排上共分十三章，其中，第一章为西方公务员制度概述，主要阐述西方文官制度产生的背景发展历程及公务员管理体系；第二章为我国公务员制度概述，主要梳理了我国古代官员选拔制度、我国公务员制度的诞生、我国公务员制度的基本内容以及我国公务员管理体系；第三章为公务员职务和级别，重点阐述我国公务员职位分类制度及级别设置；第四章为公务员权利义务与行为规范，主要阐述公务员权利义务及行为规范的基本内容；第五章为公务员考试录用制度，主要从公务员考试录用制度的产生、内容、范围、原则、方法等方面进行阐述；第六章为公务员职位聘任制度，重点阐述职位聘任的范围和条件，实施与管理及人事争议仲裁制度；第七章为公务员考核与培训制度，主要阐述考核的主体、内容、标准，以及培训的种类和特点等；第八章为公务员职务任免与职务升降制度，主要阐述职务任免和升降的条件、程序、原因等；第九章为公务员奖励与惩戒制度，主要阐述公务员奖励和惩戒的条件、种类、原因等；第十章为公务员交流与回避制度，主要阐述交流与回避的类型、方式等；第十一章为公务员工资福利保险制度，主要阐述工资福利保险制度的基本原则和主要内容；第十二章为公务员辞职、辞退与退休制度，主要阐述辞职、辞退、退休的条件、程序待遇以及主要内容；第十三章为公务员申诉与控告制度，主要阐述申诉与控告制度的基本内容及产生的法律责任。本教材的适用对象较为广泛，既可以用于行政管理、公共管理等相关管理专业本科阶段的教学，也适用于公务员的培训，还可以为广大理论工作者和实际工作者学习、研究公务员 管理提供参考与借鉴。本书由靖祺、徐红、曾振中、程雪莲、戴树青、高亚丽、张秀丽、文锦、王静、王海燕共同编写完成。具体分工如下：第一章、第二章由徐红和靖祺编写，第三章、第十章由曾振中编写，第四章由程雪莲编写，第五章、六章由高亚丽编写，第七章由戴树青编写，第八章、第十三章由王静编写，第九章由张秀丽编写，第十一章由文锦编写，第十二章由王海燕编写，他们都是从事公务员管理研究、教学和实践的教师。最后由主编莫勇波教授审核定稿。需要指出的是，本教材之所以能顺利完成编写，这是集体不懈努力和辛勤创造的结晶。在本书编写过程中，参考了国内外有关书籍、教材和资料。但我们并没有一一注明所有注释与参考文献，而只列出其主要部分，在此敬请相关作者谅解并向您们表示衷心感谢！由于编写人员学识水平及时间有限，不足之处在所难免，恳请专家学者与读者赐教、指正！在此还要特别感谢航空工业出版社同志对本书出版的支持与帮助！编 者 2012 年 7 月 本书编委会本书编委会 主 编 靖 祺 副主编 徐 红 曾振中 程雪莲 戴树青 高亚丽 张秀丽 文 锦 王 静 王海燕（以编写顺序为序）目 录 第一章 西方公务员制度概述 1 第一节 公务员及公务员制度 1 第二节 西方文官制度产生的历史条件 4 第三节 西方文官制度的建立和发展 6 第四节 西方国家公务员管理体系 12 第二章 我国公务员制度概述 22 第一节 我国古代官吏选拔与任用 22 第二节 我国公务员制度的诞生 26 第三节 我国公务员制度的基本内容 29 第四节 我国公务员管理体系 34 第三章 公务员职务与级别 44 第一节 公务员分类制度 44 第二节 我国公务员职位分类制度 46 第三节 公务员职务 50 第四节 公务员级别 51 第四章 公务员权利义务与行为规范 55 第一节 公务员义务 55 第二节 公务员权利 57 第三节 公务员的行为规范 59 第五章 公务员考试录用制度 69 第一节 公务员考试录用制度概述 69 第二节 我国公务员考试录用制度 75 第六章 公务员职位聘任制度 115 第一节 职位聘任概述 115 第二节 实行职位聘任制的范围和条件 121 第三节 职位聘任的实施与管理 122 第四节 人事争议冲裁制度 130 第七章 公务员考核与培训制度 139 第一节 公务员考核 139 第二节 公务员培训 150 第八章 公务员职务任免与职务升降制度 164 第一节 职务任免制度 164 第二节 职务晋升 168 国家公务员制度 II 第三节 降 职 170 第九章 公务员奖励与惩戒制度 176 第一节 公务员奖励 176 第二节 公务员纪律 182 第三节 公务员惩戒 185 第十章 公务员交流与回避制度 197 第一节 公务员交流制度 197 第二节 公务员回避制度 202 第十一章 公务员工资福利保险制度 212 第一节 公务员工资制度 212 第二节 公务员福利制度 216 第三节 公务员保险制度 217 第十二章 公务员辞职、辞退与退休制度 227 第一节 公务员辞职制度 227 第二节 公务员辞退制度 232 第三节 退休制度 236 第十三章 公务员申诉与控告制度 246 第一节 公务员申诉制度 246 第二节 公务员控告制度 248 第三节 法律责任 250 参考文献 255 第一章 西方公务员制度概述 西方公务员制度最早出现在英国，是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的官吏制度。经过几个世纪的发展，西方公务员制度的内涵和外延有了新的内容，各个国家根据具体国情对公务员制度不断地修改和调整，但作为资本主义国家制度的重要组成部分，其基本原则和基本内容却相对稳定，形成了现代公务员制度的基本特色。第一节 公务员及公务员制度 一、公务员的含义及标准（一）公务员的含义 中世纪以前的欧洲，还没有公务员的概念。随着西欧各国先后建立了统一的中央集权政府，出现了由君主直接任命、对君主负责的文职人员，他们成为欧洲国家最早的文职官员，称为“文官”，但并不是现代意义上的公务员。“文官”一词出于 1855 年的诺斯科区维廉报告，由英文 Civil Service 翻译而来。有的翻译为“公务员”；有的翻译为“文官”；在美国被译为 Government Employee，即“政府雇员”。在不同国家里，公务员的概念和范围是不一样的。大体说来有以下三种类型：1以英国及英联邦国家为代表的公务员 公务员指中央政府系统中通过非选举产生的和非政府任命的事务官，即上至常务次官，下至清洁工。不包括由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务官以及法官、军人等。2以美国、加拿大等国为代表的公务员 公务员指中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官。不包括立法部门的议员、司法部门的法官及法院其他工作人员、军队的军官及文职人员等。3以法国和日本等国为代表的公务员 公务员包括从中央到地方政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、审判官、检察官、国有企业和事业单位的工作人员等。在法国，国家机关全体人员统称为公务员。在日本，公务员的范围很广，有国家公务员和地方公务员之分。国家公务员是指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院以及国有企事业单位供职的所有人员；地方公务员是指在地方政府机关、立法机关、法院，以及地方政府经营的企事业等单位供职的所有人员。（二）公务员的标准 尽管西方各国对公务员理解不一、范围各异，但基本上都是基于以下三个方面来确定的：一是职能标准。公务员是从事国家公务的人员，其服务对象是国家，不是为自己或某个私人企业或组织服务；二是编制标准。公务员严格执行国家编制限额；三是经费标准。公务员属于国 国家公务员制度 2 家财政供养的人员，公务员的工资、福利、保险等都由国家财政支付。二、公务员制度的含义及内容（一）公务员制度的含义 现代意义上的公务员制度的形成经历了一个复杂曲折的过程，在英国的斯图亚特王朝时期，当时的官吏制度主要是“恩赐官职制”，国王集立法和行政大权于一身，所有的大小官员皆称为 Crowns Servant，都是君主的臣仆，一切听命于国王，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，而个人的品德和才学则无足轻重。英国资产阶级革命后，由于革命不彻底，新兴资产阶级与封建贵族相妥协，建立君主立宪制的资本主义制度。国王权力受到极大削弱，议会成为国家最高权力机关。然而，大量的封建遗产被保留下来，“恩赐官职制”就是其中之一，在君主立宪制下，君主与议会分享国家权力，除一些重要的官员由议会任命外，一般官员仍由王室任命，这种状况持续近 200 年。从 17 世纪后期开始，在英国议会中就形成了不同的政治派别辉格党与托利党，即今天的自由党和保守党的前身。虽然他们不是现代意义上的政党，但却长期轮流把持着英国议会和内阁中的权力，每当其中一个政党集团上台执政，他们就大规模地撤换另一政治集团成员的职务，任用本党成员担任政府公职，从而形成了政府行政人员中经常性的大换班，造成了肥缺分赃、营私舞弊的恶风，埋没了真正的人才，致使政府管理效率低下。这就是所谓的政党分肥制。1819 世纪，西方工业革命（产业革命）兴起，工业资产阶级逐渐强大起来。到 19 世纪末，相当多的国家，随着各国社会经济的发展，政府职能日益扩大，对政府改革人事制度提出了迫切要求。恩赐官职