大部制_雏形、发展与完善.pdf

暋暋图书在版编目(C I P)数据大部制:雏形、发展与完善/杨兴坤著.北京:中国传媒大学出版社,2 0 1 2.3I S B N9 7 8-7-5 6 5 7-0 4 6 1-1栺 灡栙大暋栻 灡栙杨暋栿.栙地方政府政治体制改革研究中国桇 灡栙D 6 2 5中国版本图书馆C I P数据核字(2 0 1 2)第0 4 9 9 2 2号暋暋大部制:雏形、发展与完善著暋暋者暋杨兴坤责任编辑暋阳金洲责任印制暋张暋玥封扉设计暋欧暋阳出 版 人暋蔡暋翔出版发行暋社暋暋址暋北京市朝阳区定福庄东街1号暋邮编:1 0 0 0 2 4电暋暋话暋8 6-1 0-6 5 4 5 0 5 2 8暋6 5 4 5 0 5 3 2传真:6 5 7 7 9 4 0 5网暋暋址暋h t t p:/w ww.c u c p.c o m.c n经暋暋销暋全国新华书店印暋暋刷暋开暋暋本暋7 3 0暳9 8 8 mm暋1/1 6印暋暋张暋1 3.2 5版暋暋次暋2 0 1 2年5月第1版暋暋暋暋暋暋暋2 0 1 2年5月第1次印刷书暋暋号暋9 7 8-7-5 6 5 7-0 4 6 1-1/D0 4 6 1暋暋定暋暋价暋3 9.0 0元版权所有暋暋暋翻印必究暋暋暋印装错误暋暋暋负责调换作者简介:杨兴坤(1 9 7 5-),男,重庆开县人,管理学博士,北京建筑工程学院经济与管理工程学院讲师,中国人民大学危机管理研究中心、中国人民大学政府管理与改革研究中心研究员,民政部紧急救援职业技能培训专家,北京建筑工程学院招标采购专业建设委员会委员、秘书。主要研究领域:公共管理理论与改革、行政改革、危机管理、紧急救援、人力资源管理。1序暋棈棈棈言序暋言过去的三十余年,是中国社会发生巨大转变的时期。应该讲,我国政府行政管理体制基本上是与我国经济、社会发展相适应的,但是也有许多不相适应的地方,诸如政府职能的配置不甚合理、职能交叉、权责脱节、多头管理等,甚至于在某些领域问题还是十分突出。政府机构的设置还没有达到科学、规范、合理、精干、高效、责任的要求。行政体制改革连接政治体制改革和经济体制改革,具有重要意义。改革开放以来,我国已进行了六次行政体制改革。2 0 0 2年九届全国人大五次会议明确提出要依据市场经济体制发展的需要进行行政体制改革。2 0 0 2年 政府工作报告 不仅明确了政府的基本职能,而且提出要按照决策、执行、监督相协调的原则优化政府内部治理结构。2 0 0 7年党的十七大报告明确提出“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制暠。党的第十七届中央委员会第二次全体会议通过的 关于深化行政管理体制改革的意见 指出,“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制暠。十一届全国人大一次会议审议通过了 国务院机构改革方案,根据这一改革方案,国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。1大部制:雏形、棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈发展与完善改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置2 7个。至此,正式提出并推进大部制改革。作为一位研究公共管理和政府改革的学者,自2 0 0 7年国务院正式提出大部门体制以来,笔者一直在研究大部制改革这一前沿领域,将其中一些研究成果和心得变成拙作一直是本人的一个心愿。本书的出版是一个新的研究起点,而非研究的终结。我国公共管理与公共行政领域始终有这样或那样的问题存在,而改革也在不断地推进。笔者始终认为人类社会正是在这种“问题-改革-新问题-再改革暠 的不断循环中螺旋式地前进的。因此,期望本书的出版能起到抛砖引玉的作用,吸引更多的学者更加深入地研究行政改革和政府改革的问题。一、本书的宗旨本书旨在全面、系统地展示大部制研究的部分前沿问题,包括国外大部制改革的概况与启示,大部制的提出与发展历程,大部制的实践与发展,大部制改革的误区、问题与阻力,大部制的治理结构与治理机制,大部制发展、完善的策略与建议等。二、本书的作用和价值第一,梳理了国外大部制改革的状况,对各级地方政府了解国外改革状况,促进自身改革具有重要意义。第二,阐述了大部制的内涵和特征,有助于我们正确认识大部制改革。第三,解析了地方政府大部制改革的实践,对其他地方政府推进改革具有借鉴和学习意义。第四,剖析了大部制改革的误区、问题与阻力,对各级地方政府具有启示意义,避免犯同样的错误。第五,解析了大部制的治理结构和治理机制,对各级政府高层、首长以及改革推动者,了解大部制的运行机理具有启发性,对提升政府治理绩效、促进大部门内外部良性运行具有重要意义。第六,提出了大部制进一步发展完善的对策与建议,对各级地方政府改革具有启发意义。2序暋棈棈棈言暋暋三、本书的定位和适用范围本书为我国政府实务界、行政改革与行政体制改革参与者、研究行政改革与行政体制改革的学者提供有关大部制改革的知识和理论。一是适合政府公共部门,尤其是政府首长、各级政府高层、政府参谋部门、改革设计者之需要,既给他们提供大部制改革的状况和基础知识,也为他们制订改革方案提供参考建议,其中各级地方政府改革案例分析、机构职能设置、改革方案、实施意见等相关文件资料,均可以作为参考。二是适合科学研究之需要,丰富了公共管理与行政改革的理论研究,提供了大部制改革的知识读本,可供公共管理专业的研究生(博士生、硕士生、MP A学生)、本科生阅读,对相关研究者进一步深入研究具有一定的意义。三是适合事业单位和企业领导人、一般社会公众之需要。事业单位领导人可以了解大部制相关改革概况和策略,对推进事业单位改革具有重要意义;企业领导人可以了解企业和政府部门内外部治理结构和治理机制的差异,了解大部制改革的相关知识,推进企业内部改革;一般社会公众可以了解大部制的内涵、大部制的特点、大部制改革的状况等较为陌生的领域,作为一个一般性的知识读本来阅读。大部制改革作为一个前沿研究内容,正处在飞速的改革和发展中,希望这本书能引导读者与我们一起来思考中国政府改革和行政改革的最新理论和实践中的最新问题。本书是科技部国家软科学项目“深化我国行政管理体制改革若干重大问题研究(项目编号:2 0 1 0 G X S 1 B 0 2 5)暠 与北京市财政专项 公共事业管理新专业建设(项目编号:P XM 2 0 1 2 0 1 4 2 1 0 0 0 0 1 0 9)的课题研究成果之一。本书同时获得了北京建筑工程学院学术著作出版基金资助。杨兴坤2 0 1 1年1 0月于北京3目暋棈棈棈录目暋录序暋言(1)第一章暋国外大部制改革与启示(1)第一节暋西方主要发达国家大部制改革(1)第二节暋国外大部制改革经验与启示(9)第二章暋大部制的内涵与特征(1 5)第一节暋大部制的内涵(1 5)第二节暋大部制的特征(1 7)第三章暋行政改革历程与大部制的提出(2 6)第一节暋国务院机构改革历程与概况(2 6)第二节暋改革开放以来行政改革历程(2 9)第三节暋大部制的雏形与提出(3 8)第四章暋地方政府大部制改革实践(4 5)第一节暋省级政府大部制改革(4 6)第二节暋市级政府大部制改革(5 2)1大部制:雏形、棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈发展与完善第三节暋区县级政府大部制改革(6 7)第四节暋地方政府大部制改革的经验与启示(7 9)第五章暋大部制改革的误区、问题与阻力(8 2)第一节暋大部制改革的观念误区(8 2)第二节暋大部制改革实践中的问题(8 7)第三节暋大部制改革的阻力与难点(9 0)第六章暋大部制的治理结构与治理机制(9 4)第一节暋问题的提出(9 4)第二节暋现代公司的治理结构与治理机制(9 5)第三节暋大部制的治理结构与治理机制(9 9)第四节暋大部制借鉴现代公司治理模式的意义(1 0 7)第五节暋结语(1 1 0)第七章暋大部制改革完善的策略与建议(1 1 2)第一节暋大部制改革的指导思想(1 1 2)第二节暋大部制改革的基本原则(1 1 3)第三节暋大部制改革的策略建议(1 1 9)附暋录暋大部制改革相关文件(1 2 8)一、中央关于大部制改革的文件(1 2 8)二、省级政府关于大部制改革的文件(1 3 7)三、关于县级政府大部制改革的文件(1 8 8)后暋记(2 0 3)2第一章暋棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈国外大部制改革与启示第一章暋国外大部制改革与启示2 0世纪七八十年代的行政改革浪潮席卷全球,西方主要发达国家都进行了大刀阔斧的行政改革和政府重组。第一节暋西方主要发达国家大部制改革一、美国暋暋克林顿政府自1 9 9 3年以来,积极推行压缩政府规模、裁减联邦雇员及放松管制的改革,将政府部门的一些机构建制转移出政府,将部门职能进行重新整合。美国联邦政府一级目前设有1 5个部,即国务院(即外交部)、财政部、司法部、内政部、国防部、农业部、商务部、劳工部、住房与城市发展部、交通运输部、能源部、教育部、卫生与公众服务部、退伍军人事务部、国土安全部,每个部的职能都是宽泛的。美国的各部分工明确,覆盖了外交、经济、安全、内政等各个方面。国务院和财政部设立时间最长。国土安全部是“91 1暠 事件后新设立的部。美国商务和劳工两部分开设立,一方面标明美国商务工作繁忙重要,另一方面也标明联邦政府高度重视保护劳工的合法权益。按管理要素进行部门划分,国务院负责外交事务。内政部、住房与城市发展部管理内政事务,其中内政部管理联邦的土地、公园、水电设施以及土著人事务,住房与城市发展1大部制:雏形、棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈发展与完善部主要负责制定住房政策,研究解决住房需求,开发和振兴城市社区,改善城市街道和公园等人居环境。而劳工部主要是执行联邦劳工法律,保护雇员的合法权益。教育部主要负责协调联邦的教育计划和政策,实施教育援助。退伍军人事务部主要负责提高美国退伍军人的福利待遇。司法部负责向总统提供司法意见和建议,管理联邦监狱,实施联邦刑事法律。美国的大部是宽职能,对相关领域的职能进行了有机整合,确保部门高效运行,农业部、国土安全部就是其中的典型。国土安全部涉及原2 2个政府机构的职能,具体如下:(1)调入信息分析与基础设施保护局:国家基础设施保护中心(原属联邦调查局);国家通信系统局(原属国防部);关键基础设施确保办公室(原属商务部);计算机安全分会(原属国家标准与技术协会);国家基础设施建模与分析中心(原属能源部);联邦计算机事故反应中心(原属总务管理局)。(2)调入化学、生物、放射与核应对措施局:民间生化防护研究计划局(原属卫生与公众服务部);劳伦斯利佛莫尔国家实验室(原属能源部);普拉姆岛动物疾病中心(原属农业部)。(3)调入边境与运输安全局:海关总署(原属财政部);移民和归化局(原属司法部);动植物卫生检验局(原属农业部);海岸警卫队(原属运输部);联邦保护局(原属总务管理局);运输安全局(原属运输部)。2第一章暋棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈棈国外大部制改革与启示(4)调入应急准备和反应局:联邦应急管理局(独立);国内危机支援小组(原属司法部);国内战备办公室(原属司法部);国家国内战备办公室(原属联邦调查局);负责公众健康危机预防的助理部长办公室(原属卫生与公众服务部);战略国家贮备局(原属卫生与公众服务部)。(5)调入独立机构:特勤处(原属财政部)。同时,美国用独立机构辅佐大部,从而实现大部的宽职能、高效率。美国有六十多个独立行政机构和独立监管机构。独立行政机构如中情局、环境保护署、国家科学基金会、国家航空航天局、小企业管理局等,直接对总统负责,并且可以根据社会和经济发展的特殊之需较为灵活地设立,从而保证了大部的有序运行。二、英国英国可谓是最早实行大部制的国家,早在2 0世纪6 0年代后期英国就进行了名为“超级部(G i a n tD e p a r t m e n t)暠 的行政改革,将有联系的职能交由超级部处理。将教育部与科学部合并为教育和科学部;国防部、海军部、陆军部、空军部重新组建国防部;新设立了国家经济发