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从楼宇经济到楼宇社区：政府服务模式创新和发展战略选择姚先国 项永丹 著 图书在版编目（CIP）数据 从楼宇经济到楼宇社区：政府服务模式创新和发展战略选择 姚先国，项永丹著 杭州：浙江大学出版社，ISBN 从 姚 项 城市 社区 发展 研究 中国 D 中国版本图书馆 CIP 数据核字（）第 号从楼宇经济到楼宇社区：政府服务模式创新和发展战略选择姚先国 项永丹 著责任编辑 周卫群封面设计 刘依群出版发行 浙江大学出版社（杭州市天目山路 号 邮政编码）（网址：http：www zjupress com）排 版 杭州中大图文设计有限公司印 刷 杭州云广印业有限公司开 本 mm mm 印 张 字 数 千版 印 次 年 月第 版 年 月第 次印刷书 号 ISBN 定 价 元版权所有 翻印必究 印装差错 负责调换浙江大学出版社发行部邮购电话（）编 委 会顾 问：佟桂莉 赵 敏 组 长：姚先国 项永丹副组长：王 翀 钱雪亚成 员：陈圣杭 王 仁 姚建农 杨 军钟辉元 王振霄 冯琼梅 周小三房雪峰 仲崇泰 宋震跃 陈卫中何 兵 陈燕文 王志平 王学红高坚荣 李厥伟 刘建平 吴开颜娄 瑾 孔 奇 唐国宏 赵 娟付姗璐 严和送 吴金群 胡 峰张昭时 胡玮玮 肖 馨 于志凌吴维东姚先国，现任浙江大学公共管理学院院长，博士生导师，浙江大学求是特聘教授。兼任国家社会科学基金学科评审组专家，全国公共管理硕士（MPA）教育指导委员会委员，中国工业经济学会常务副理事长，中国劳动学会常务理事，浙江省政府咨询委员会委员，浙江省公共政策研究院院长，浙江省人才发展研究院院长，享受国务院政府特殊津贴。先后主持国家、省等各类科研项目 项，出版枟中国人力资本投资与劳动力市场管理研究枠著作等 余部，在枟经济研究枠、枟AppliedEconomics枠等国内外杂志上发表论文 余篇，研究成果多次获省部级奖励。项永丹，现任杭州市下城区人民政府区长。较早开展楼宇经济发展系统研究，在实践中总结形成了“多楼 高产”楼宇经济发展模式，首创“楼宇经济指数”。在推动楼宇经济“探索 规范 提升”三个阶段有序发展的基础上，率先提出了“楼宇社区”发展理念，强调“以人为本、资源整合、拓展服务、共建共享”，着力构建城区政府转变职能和创新社会管理的新平台。序序李 强 当前，浙江经济正处于转型升级之中。从宏观上说，各级党委、政府的目标是明确的，就是要按照科学发展观的要求，在保持经济平稳健康发展的进程中，加快经济发展方式转变。但在具体推进中并没有现成的经验可以搬用，没有既定的答案可以参考。同时，发展和转型面临诸多挑战，包括市场竞争的加剧，资源环境的约束，社会管理的压力，政府职能的转变。特别是其中涉及经济社会的协调发展，成为党委、政府乃至企业和专家学者共同关注的问题。杭州市下城区从楼宇经济向楼宇社区发展就在这方面提供了一个鲜活的案例。枟楼宇社区服务模式和发展战略研究枠课题报告揭示了其方向和路径。楼宇经济起因于寻求资源环境的突破，这正合着浙江在转型升级上一直在倡导和实践的一个概念：“腾笼换鸟”。多年的实践证明，“腾笼换鸟”实质上不仅是经济领域的资源重新配置，更是一个包括经济、政治、文化、社会在内的整体性的调整过程。这也说明经济、政治、文化、社会的建设和发展、改革和转变本身是密不可分的。楼宇社区的模式就将这些因素更加紧密地结合了起来。可以说，从楼宇经济向楼宇社区发展，既是一个经济集约的过程，也是一个人才集聚的过程，更是一个社会集合的过程，对其现状和前景的研究，还是一个经验集成的过程。从中，我们可以获得许多有益的启示。就经济发展而言，进入新世纪后，浙江站在一个新的发展起点上，许多原有的优势在弱化，而一些制约因素则凸显出来，特别是随着经济发展和人口集聚，资源要素约束进一步加大，环境容量渐趋饱和，发展空间受到严重制约。只有加快转变经济发展方式，走出一条转型升级的新路，才能实现经济的平稳健康持续发展。正如报告所揭示的，我们必须通过全局性、长远性、有针对性的规划，在战略上始终“选择正确的事情去做”，在战术上“把事情做好”。发展楼宇社区，不仅对于城市经济，而且对于全省经济都有重要的借鉴意义。就社会建设来说，当前加强和创新社会管理成为一个新的重要课题。社会1管理重在基层、难在基层。在经济发展方式转变的进程中，基层社区的治理结构同样面临转变的压力和需求，其中最重要的转变就是社会管理主体上需要从重政府作用、轻多方参与向强化以人为本的政府主导型社会共同治理转变，从根本上改变政府在社会管理中包揽一切的做法。这些年来从单位社区向街居社区的转变，沿着这个方向迈出了重要一步，如今楼宇社区为这种转变增加了一个鲜活的因子，相信能够把这种转变推向新的一步，形成社会管理人人参与、社会和谐共建共享的良好局面。当然，这有赖于城市的各种规划包括产业布局、人口布局、交通治理等的科学设计和调整。从政府服务来看，政府管理体制改革、服务模式创新都有一个不断深化的过程。特别是需要在中央的大政方针之下，创造性地制定实施具有区域特色的地方政策，发挥政策的杠杆作用。改革开放以来，浙江发展的一个重要经验就是尊重基层和群众的首创精神，鼓励和支持基层进行政策创新，并及时进行总结和推广，不断适应经济社会发展的需要。当今时代，经济社会发展一日千里，政策和服务也需要及时调整和创新，以不断提高政府管理和政策创新的科学化水平。在这个进程中，对全省各地各部门的探索实践进行收集、汇总和梳理，总结推广经实践证明行之有效的新理念、新载体、新制度，这不仅是党委、政府的重要工作，也是相关专家学者的职责所在。这个课题报告就进行了这样的探索、也体现了这样的职责。基层单位的创新，专家学者的总结，党委、政府的推动，一定能形成一种合力，推动政策创新能力水平的提高，进而推动经济社会科学发展、和谐发展。年 月 日2目 录目 录1 下城区楼宇经济发展的成就和经验1 发展背景1 发展过程5 发展成就162 从楼宇经济到楼宇社区：社区理念的拓展34畅 楼宇经济的局限性与楼宇社区的必要性35畅 楼宇社区概述36畅 楼宇社区与我国传统基层管理形式的关系41畅 楼宇社区的功能433 从楼宇经济到楼宇社区：政府管理转型与服务模式建构50畅 楼宇经济发展过程中的政府作用51畅 楼宇社区建设中政府管理模式的转型56畅 楼宇社区的政府服务模式建构65畅 杭州下城实践对我国城市政府管理的启示734 楼宇社区建设的 SWOT分析77畅 SWOT 战略理论简介77畅 下城区建设楼宇社区的环境分析79畅 下城区构建楼宇社区的优势分析88畅 下城区构建楼宇社区的劣势分析96 基于 SWOT 分析的战略选择9915 楼宇社区建设的战略愿景和策略方案109畅 楼宇社区发展的战略愿景：繁华时尚、精致包容的 A 楼宇社区109畅 下城区发展楼宇社区的策略方案119畅 结束语125参考文献127附录 1：下城区大力推进“楼宇社区”建设积极探索新型城市经济管理服务新模式132附录 2：省委政研室郭占恒副主任在下城区楼宇社区建设推进大会上的讲话135附录 3：下城区政府管理创新评价体系之评价标准138附录 4：下城区楼宇综合服务中心标准化建设实施意见140附录 5：楼宇综合服务中心服务规范157附录 6：2010 年下城区楼宇经济指数164附录 7：下城区楼宇信息系统简介165附录 8：楼宇社区工作调查问卷168后 记1812自 世纪 年代以来，在我国飞速的城市经济发展过程中，涌现出了一个新的概念 楼宇经济，它是城市化、工业化和现代化发展到一定阶段的产物，它的存在和发展水平是衡量一个城市经济发达程度的重要标尺。在中国，楼宇经济经历了从单打独斗、密集扎堆到功能区划等空间发展的三阶段，表现出蓬勃的生机和迅猛的发展态势，可持续发展能力突出。例如，在北京、上海、广州、深圳、武汉、杭州、南京等沿海沿江发达城市，楼宇经济蓬勃发展，已经成为这些城市发展经济、优化产业结构、完善城市功能、提高城市竞争力、提升城市形象的主要抓手。下城区是杭州市的核心城区和中央商务区，也是全省的商贸、金融、文化和会展中心。近年来，下城区大力发展具有区域特色的楼宇经济，取得了非常可喜的成就。年，下城区又进一步提出了要实现对楼宇经济管理的全面提升，并启动了“楼宇社区”建设工程。然而，什么是楼宇社区、为什么要发展楼宇社区、怎么发展楼宇社区等等，理论和实践层面尚未得到系统而科学的梳理。本课题研究将全面总结下城区从楼宇经济到楼宇社区的发展历程和成就，概括提炼在此过程中下城区政府职能转变及体制机制创新的特色和价值；针对下城区楼宇经济发展中存在的主要问题，从楼宇社区和服务型政府建设的角度，提出可以培育下城综合竞争力的楼宇社区服务模式和策略方案；在此基础上，分析探讨楼宇经济发展和楼宇社区服务需求对城市政府职能转变和体制机制建立带来的新机遇和新挑战，深入研究在下城全力打造“繁华时尚之区”的过程中，“垂直印钞机”和“竖起来的社区”给城市公共管理提出的新命题，前瞻性地探索未来城市管理的先进范式。1下城区楼宇经济发展的成就和经验与杭州市以及其他邻近省份的城市区域比较，杭州市下城区的楼宇经济发展可谓“醒得早、动得快、走得好”，自 年开始率先提出发展楼宇经济的思路后，积极实施“腾笼换鸟”战略、大力开展对现代服务企业的招商引资，成功实现了从土地招商到无地招商的转变、从传统产业到现代产业的转变、从楼宇企业粗放式管理到精细化服务的转变。楼宇经济的形成，有其客观必然性，下城区率先提出了楼宇经济思路，并全面付诸实践；楼宇经济的发展，有其内在的一般性，下城区实现了目标明确的“探索 规范 提升”三阶段进程，取得了高效率发展；楼宇经济的推进，有其经济的规律性，下城区创新地提出了楼宇社区理念，并在实践中开始了理论的提炼和总结。本部分将全面总结下城区楼宇经济的实践过程，梳理下城区政府在这一实践中的思想和行动，分析下城区政府在推动、服务楼宇经济中取得的成就和经验。畅 发展背景到 年左右，浙江经济经过 多年的改革开放，发展迅速，工业化进程大步推进。与此同时，发展面临的资源、环境等约束也日益明显。面对发展条件的变化，杭州市下城区于 年在全市、全省率先提出了楼宇经济的思路和举措，取得了领先的优势。1 1畅1 背景一：工业化推进形成对资源环境的持续需求 世纪 年代期间，随着我国工业化的进一步推进，第二产业不论是在浙江省、杭州市的经济布局中，还是在下城区的产业结构中，都占据着十分重要的1地位。如表 所示，年浙江省第二产业产值在地区生产总值中所占比例超过 的份额，且这种比例结构一直持续到 年。而杭州市在整个考察期内第二产业产值占比基本维持在 左右，虽然自 年以后杭州市该指标每年都有小幅度的下降，但每年的比例仍都超过一半的份额。第二产业这种地位表示浙江省和杭州市的经济建设主要都依靠第二产业的发展。同样，下城区与浙江省、杭州市情况（见表）类似，年第二产业产值占比达到 畅，以后年份该指标数值虽然有过下降，在 年达到畅，但从产业结构实际的纵向发展来看，年代下城区区域经济的运行主要还是依赖于第二产业的发展。表 11 浙江省、杭州市区的第二产业产值占比份额年 份浙江省杭州市年 份浙江省杭州市 舷 4;V 舷 4;V 舷 4;V 舷 4;V 舷 4;V 舷 4;V 相比第三产业而言，第二产业的扩张需要工业厂房的持续规模跟进，离不开土地的持续供应；第二产业资源消耗大、三废排放也大，更容易对环境构成危害。因此，以第二产业为主体的经济继续扩张，需要依赖更多的资源环境。1 1畅2 背景二：资源和环境约束日益强化 土地资源的有限性构成了经济继续扩张的强约束下城区地处杭州市中心位置，全区面积 畅 平方公里，仅占杭州市市区面积的 畅 左右。土地存量十分有限，本身可供开发和利用的土地非常紧缺，特别是南部地区，经济发展的地域空间极其狭小。经过多年的高速发展，下城区经济发展与土地稀缺的矛盾日益突出：一方面是对建设用地的需求不断增加，另一方面却是可用空地的供给越来越少。这种供需的巨大差异使得下城地价快速攀升，经济发展受到土地资源短缺的严重约束。从 年左右杭州市市区一级土地