“双碳”目标实现过程中的政策与法律关系探析_彭中遥.pdf

11ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，将其融入“五位一体”的总体战略布局，为我国生态环境法治建设提供了前所未有的发展契机。多个领域的生态环境立法、执法、司法工作得到全面推进和深化开展，以实践检验了“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”论断的现实性、正当性、合理性。2020年9月，为有效应对气候变化问题，我国在联合国大会上庄严承诺，“中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和目标1。”2021年3月，全国人民代表大会审议通过中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要，正式从政策层面确立了实现碳达峰碳中和（以下简称“双碳”）目标的国家任务。2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中强调，“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，要“立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动2”。很显然，“双碳”目标的落实与实现，已成为我国当前乃至今后相当长时间内生态文明体制改革中的一个重要议题，为新时代我国生态文明法治建设提供了新的任务与前进方向。在此背景下，本文拟针对“双碳”目标实现过程中的政策与法律关系进行探讨，希冀推动学术界对此问题的关注与研讨。“双碳”目标实现过程中政策与法律关系的理论背景从学理上辨析，政策与法律在本质上具有一致性，“双碳”目标实现过程中的政策与法律关系探析*Analysis on the Relationship Between Policy and Law in the Process of Realizing the Goals of Carbon Peaking and Carbon Neutralization文/彭中遥摘 要“双碳”目标的提出，为我国生态文明法治建设带来了重要的转型契机。在“双碳”目标的实现过程中，“环境政策法律化”已成为一种突出现象，政策与法律在该领域呈现出多元化的协同互动关系。在立法方面，党和国家相关政策对环境法典的编纂及“绿色低碳发展编”内容的设计起到了重要的指引作用；在执法方面，相关政策文件以大气污染防治为抓手，为“双碳”目标的落实提供了有效的规则支撑；在司法方面，形式多样的各类政策为“涉碳”案件的司法裁判提供了可行的规范参照。“双碳”领域政策与法律的协同互动，为其他领域环境治理体系的优化提供了有益借鉴。关键词“双碳”目标；政策与法律关系；环境政策法律化；法治协同二者均为现代国家治理体系中的必要举措与有效手段，均体现了法治国家对于公平、正义、秩序等价值的追求；二者在相互影响、优势互补、互联耦合的过程中，构筑了一个完整的社会规范体系3。从其特征看，政策通常具有便捷、高效、灵动的特点，能够针对某一新型问题迅速形成相关规范体系，但其局限性在于权威性、稳定性不足；而法律具有民主性、强制性、稳定性的特点，能够针对某一社会关系形成规范化、系统化的规则体系，但其不足之处在于反应不够便捷，更新不够迅速，不能及时回应新近出现的社会问题。就此意义而言，政策与法律各具优势特色，二者理应协力应对各类重要的社会问题；换言之，政策需要法律来弥补权威性、稳定性方面的不足，而法律需要政策来补强便捷性、灵活性方面的缺漏。在美丽中国建设、生态文明建设的时代背景下，政策与法律在环境保护领域有着更为紧密的联系，这是由新时代中国共产党对社会事务的全面领导，以及生态文明体制改革的实践规律所决定的。在构建现代环境治理体系的整体框架下，政治逻辑对于法律体系具有基础性、战略性、先导性作用；政治是法律的存在依据、实践背景和发展动因4。在当代中国，中国共产党的领导是我国政治体制的中轴，以中国共产党的政治权威为核心、政党与国家权力高度结合的“政党体制”是理解我国生态环境法治的关键5。中国共产党对生态文明建设的领导与指引作用，需*基金项目：国家社科基金重大项目“建立健全自然资源资产产权制度研究”(22ZDA109)DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.06.00112聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障要通过一定的规范形式予以呈现。根据有关学者的解读，当前我国已在生态环境保护领域形成“政党法治国家法治”的二元构造，主要包含党内法规、党的政策、国家法律三类规范体系6。这一解构，形塑了具有鲜明中国特色的政策与法律关系，体现出二者协同互动、相互补充的规律与特性。党的十八届四中全会公报明确指出，“发挥政策与法律各自的优势，促进党的政策与国家法律互联互动7。”此种表述，无疑是从中央层面确认了政策与法律协同互动的法治结构。法律作为社会关系的调控系统，在系统内部虽可发展出一套逻辑自洽的规范体系，但在外部关系上必然会受到政治、经济、社会、文化等其他系统的影响，无论在逻辑上抑或在经验上均无法成为一个完全独立的封闭体系。因此，在现代环境治理体系中，许多问题并非单纯的环境或法律问题，其可能涉及政治、经济、社会、文化等方面。从新时代我国生态文明法治建设的实践经验看，美丽中国建设取得的诸多成就，离不开党中央、国务院进行的战略部署与伟大探索，其中必然包括党和政府制定的各类推进生态文明建设的政策、准则、方针。根据党的二十大报告，当前我国生态文明建设的主要内容包括：坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰碳中和等。应当看到，党中央、国务院对生态文明建设的高度重视，极大程度丰富了我国环境法治实践。但是，当前人民对于美好生态环境的需求与不平衡、不充分发展之间仍然存在一定矛盾与差距，亟待通过政策与法律的良好协同互动来引导相关实践稳步、有序发展。事实上，正是为了回应广大人民对于美好、舒适、洁净大气环境的基本需求，党中央、国务院作出了实现“双碳”目标的庄严承诺。习近平总书记先后在多个场合提及，“要继续打好污染防治攻坚战，把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展和生态文明建设整体布局，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推动经济社会发展全面绿色转型8。”这表明了党中央、国务院实现“双碳”目标的坚定决心，揭示了新时代我国实现可持续发展与绿色转型的坚定信念，同时构成了人们理解“双碳”目标实现过程中政策与法律关系的理论背景。政策对“双碳”领域立法的指引党的十八大以来，我国生态文明法治建设取得了显著成就，环境保护领域相关立法的制定、修改和完善成为其中的亮点、重点与突破点。根据立法机关的统计，我国现行有效的环境保护类法律有30余部、行政法规有100余件、地方性法规有1000余件，已初步构建以中华人民共和国环境保护法为统领，涵盖山水林田湖草沙等各类生态系统的环境保护法律体系9。近年来，党和国家相关政策在我国环境保护立法中发挥了重要的指引作用，在一定程度实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革13ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023上决定了我国环境保护立法的目标、原则及发展方向。有学者将这一现象归纳为“环境政策法律化”，即借助抽象政策“转译”为环境法律，进而为环境立法的创设、运行及发展创造空间10。本文以“双碳”领域为例，就环境政策对环境立法的影响加以说明。自2020年9月党中央、国务院正式承诺实现“双碳”目标以来，我国已颁布一系列相关政策文件，初步构建了一个由中央到地方、由专项规制到综合调整的涉及“双碳”议题的“政策集群”，具体包括：（1）2021年9月22日，中共中央、国务院颁布的关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见（以下简称意见）；（2）2021年10月24日，国务院印发的2030年前碳达峰行动方案（以下简称方案）；（3）2021年11月27日，国资委印发的关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见；（4）2022年4月19日，教育部印发的加强碳达峰碳中和高等教育人才培养体系建设工作方案；（5）2022年5月25日，财政部印发的财政支持做好碳达峰碳中和工作的意见；（6）2022年6月24日，科技部、国家发展改革委等9部委联合印发的科技支撑碳达峰碳中和实施方案（20222030年）；（7）2022年9月20日，国家能源局印发的能源碳达峰碳中和标准化提升行动计划；（8）2022年10月18日，自然资源部、生态环境部等11部委联合印发的建立健全碳达峰碳中和标准计量体系实施方案。从发布主体看，上述政策文件普遍采取中共中央、国务院及中央有关部门单独或联合“发文”的方式予以形成，体现出党和政府对于“双碳”目标的重点关注与全面领导，构成了落实“双碳”目标的主要制度性规范。从具体内容看，上述“政策集群”主要是从总体要求、主要目标、推进经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构、加快构建清洁低碳安全高效能源体系等方面，对“双碳”目标的落实与实现作出全面、系统的规定。正是受到上述党和国家最新政策文件的影响，以及考虑到贯彻落实“双碳”目标的现实需求，我国正在编纂的环境法典在其总则编、分则编均设计了“绿色低碳发展”的相关条款，旨在为“双碳”实践提供基本的立法遵循。具体而言，环境法典在其总则部分的“立法目的条款”（第一条）中列明了“促进绿色低碳发展制定本法”的相关表述，在“环境保护义务条款”（第五条）中规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责，采取措施促进绿色低碳发展”；同时，在分则部分选择将“绿色低碳发展”的相关内容独立成编（第七百五十四条至第八百四十九条），在吸纳相关政策文本的基础上，从一般规定、清洁生产、绿色流通、绿色消费、保障与监管、气候变化应对与绿色低碳发展国际合作、行政法律责任等维度，对“绿色低碳发展”的相关内容进行具体设计与细化规定。不难发现，意见方案等政策文件，对于环境法典的编纂以及“绿色低碳发展编”相关内容的设计起到了重要的指引作用，是环境政策“转译”为环境立法的典型例证。这与现代环境治理从“管制性立法”到“政策性立法”的发展趋势相一致11，即通过立法来具化国家的政策方向与基本制度，进而指引国家立法、行政、司法机关来履行环境保护义务。综上所述，“环境政策法律化”是我国“双碳”法治实践中的一个突出表现，党和国家相关政策对“双碳”领域立法产生了重要的指引作用，有效推动了“双碳”目标有机融入环境法典。政策对“双碳”领域执法的支撑长期以来，执法不力是困扰我国生态环境法治建设有序推进的一大顽疾。究其成因，一方面在于立法规范存在一定阙如，另一方面则在于生态环境有关行政机关之间未形成合力，有时甚至存在管制俘获、相互推诿的情形。近年来，伴随生态环境保护督察制度、党政领导干部生态环境损害问责制度的出台，我国环境执法不力的现象得到一定改善，但仍未从根本上得以解决。从技术层面分析，实现“双碳”目标的关键在于有效减少人类生产生活产生的温室气体。根据京都议定书的界定，大气中温室气体主要包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮等。为合理规制温室气体、有效改善大气环境质量，中华人民共和国大气污染防治法（2015年修订、2018年修正，以下简称大气污染防治法）将立法主线从“以浓度控制和总量控制为核心”转变为“以大气环境质量改善为核心”，同时加强了对燃煤、工业、机动车船、扬尘等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物等温室气体实施协同控制。大气污染防治法的修改与完善尽管取得了一定成效，但其执法过程中仍存在诸如部门联动协作不够、监管工作滞后、行政执法不统一、基层执法监管能力不足、机动车污染和油品质量监管不到位、扬尘污染防治监管不精细等问题12，这与立法机关的预期存在一定差距。自“双碳”目标正式提出以来，党中央、国务院及相关部委14聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障先后出台了相应的政策文件，以大气污染防治为切入点，明确将“双碳”目标纳入重点工作任务，为相关部门的执法活动提供了重要参照。例如，2021年11月2日，中共中央、