“双碳”目标下我国气候变化诉讼的司法进路_刘丹.pdf

28聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障2023年2月，最高人民法院发布了最高人民法院关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见（以下简称意见）及11个司法积极稳妥推进碳达峰碳中和典型案例（以下简称“案例”）。意见对气候变化应对类案件的司法审判提出了更具体的要求，强调要依法审理温室气体排放侵权案件，依法认定企业排放行为与损害后果之间的因果关系是否成立，要深入探索此类案件的特殊裁判规则。但是，目前在我国的相关实践中，气候变化应对类案件主要集中于间接影响气候变化的关联诉讼，还未出现因违反碳排放政策或法规，以排放温室气体直接侵犯环境权为诉讼对象的气候变化诉讼。因此，探索一套既能落实和推进我国“双碳”目标，又能满足气候变化诉讼需求的诉讼程序，是摆在理论界和实务界面前的一项紧迫任务。气候变化诉讼的发展现状气候变化诉讼属性明确目前，我国司法实践中存在的与应对气候变化有关的诉讼主要由民间环保组织和检察机关这两类主体提起。前者以环保组织“自然之友”提起的“国家电网甘肃省电力公司弃风弃光案”诉讼为代表。2017年，“自然之友”以“双碳”目标下我国气候变化诉讼的司法进路*The Judicial Approach to Climate Change Litigation Under the Carbon Peaking and Carbon Neutralization Target文/刘丹摘 要 近年来，为应对气候变化，实现“双碳”目标，我国司法机关不断总结审判经验，在气候变化治理的司法应对方面做出了有益探索。最高人民法院发布的一系列司法解释和典型案例，对涉碳“气候变化应对类案件”的类型进一步细化，为相关审判实践提供了更清晰的指引。但是，我国司法机关要应对真正的气候变化诉讼，还存在程序法和实体法方面的障碍。构建我国气候变化诉讼的司法进路，在明确未来气候变化诉讼的公益诉讼发展方向，发挥气候变化诉讼的政策落实功能，推进检察公益诉讼和环保组织公益诉讼并行发展的基础上，应在既有的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼模式下，从统筹公益诉讼调整对象、扩充适格当事人的范围、明确温室气体排放行为的违法性标准、改良诉前检察建议制度等方面做好程序设计和司法准备。关键词 气候变化诉讼；环境公益诉讼；诉讼模式国家电网甘肃电力公司为被告起诉其“弃风弃光”行为导致温室气体和大气污染物排放增加，要求被告停止侵害，履行中华人民共和国可再生能源法（以下简称可再生能源法）规定的可再生能源发电全额保障性收购义务，并承担损害赔偿责任。该案当时被法院以电网公司是非发电企业，不是直接实施污染环境、破坏生态的主体，被告资格不适格为理由裁定驳回1。另一起“自然之友”诉国家电网宁夏电力公司“弃风弃光”一案，自2016年立案至今未进入实质性审理，最大的阻碍来自巨额诉讼费和鉴定费。尽管原告此后变更诉讼请求，试图对诉讼标的额进行模糊化处理，法院仍然要求原告按照变更前的3.1亿元的诉讼标的额缴纳上百万元的诉讼费。该案作为回应“气候应对措施的落实”类案件入选中国环境资源审判（2019）（白皮书）。可见，“弃风弃光”类案件作为新类型诉讼案件，在我国气候变化司法应对实践进程中的启示意义远远大于个案的定分止争意义。“自然之友”在“弃风弃光”案中的主张对现有的程序法和实体法法理提出了挑战，也让国家能源结构调整政策的实施现状难以与法律规定相匹配这一现象引发社会的关注。另一类是由检察机关提起的公益诉讼，如“案例”中的案例二和案例十。在案例二“德清县人民检察院诉德清*基金项目：国家社科基金重大项目“新时代生态文明建设目标评价考核制度优化研究”（22&ZD138）；湖北省高等学校优秀中青年科技创新团队项目“智慧司法对权利救济的促进作用研究”（T2021044）DOI:10.14026/ki.0253-9705.2023.06.00229ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.06 2023某保温材料公司大气污染责任纠纷民事公益诉讼案”中，被告产生的三氯一氟甲烷废气作为第一类全氯氟烃是国际公约规定的受控消耗臭氧层物质，被全面禁止使用。法院判决被告赔偿生态环境损害费用74万余元，支付鉴定评估费用15万元。在案例十“阿罗某甲等盗伐林木刑事附带民事公益诉讼案”中，检察机关以盗伐林木罪对阿罗某甲等六人提起公诉，同时提起附带民事公益诉讼，要求被告人采取“补植复绿”替代修复受损害的生态环境，被告人自愿在当地联合环境交易所认购碳汇用以履行民事责任。这两个案例均是检察机关在传统环境公益诉讼框架下增加了被诉行为对气候变化产生不利影响的事实理由，向被告提出生态损害赔偿或碳汇修复的诉讼请求。从目前国内的司法实践来看，不管是环保组织发起的“弃风弃光”诉讼，还是检察机关提起的涉碳“气候变化应对类”诉讼，保护的都是无法界定具体被害人的公共利益。虽然这些案件从被诉行为和被诉主体来看都不能算是真正的气候变化诉讼，但它们从法理依据和诉讼思路上丰富了公益诉讼的内容，延展了公益诉讼适用的案件类型，明确了未来我国气候变化诉讼的发展方向为“公益诉讼主导、私益诉讼补充”。司法能动性推进气候政策落实与国外气候变化诉讼“自下而上”督促行政机关制定气候政策，促使气候应对措施完善的司法参与方式不同，我国的司法机关主要起到落实气候政策的作用。在我国，司法机关以“自上而下”先试先行的方式来推进气候政策的落实。我国司法机关在处理气候变化应对领域案件时，主要通过以下四种方式发挥能动性：一是在气候变化的框架性法律欠缺的大背景下，通过扩大解释相关概念和条文补足缺位。二是将气候政策灵活运用于裁判说理中，用来解决政策不具备法律约束力的问题。三是通过制定司法程序规则不断扩大气候变化应对类诉讼的范畴，明确气候变化应对类诉讼的具体分类。四是通过发布指导性案例和典型案例对实体法和程序法进行司法演绎。这四种方式均与我国当下的宏观气候政策保持高度一致。其中，第三种方式是目前我国司法机关发挥能动性最活跃的场域。意见中有些案件类型在实践中尚未出现，如高碳排放企业生态环境侵权纠纷等。程序法未雨绸缪，预先做好制度设计，使可能出现的新类型诉讼在案由和基本审判原则上有法可依；对于新类型诉讼应该遵循的具体诉讼规则，仍需要司法机关通过类似案件的积累进一步探索和总结。检察公益诉讼和环保组织公益诉讼并行发展近年来，检察机关不断探索和创新公益诉讼制度。根据最高人民法院公布的中国环境司法发展报告（2021）数据统计，20152021年最高人民检察院和最高人民法院公布的118件环境公益诉讼典型案例中，检察机关作为起诉主体或提出检察建议的有96件，占81.36%；环保组织作为起诉主体的有22件，占18.64%2。可见，检察机关是我国环境公益诉讼的绝对主力。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于构建现代环境治理体系的指导意见，提出要加大对破坏生态环境案件起诉力度，加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作，引导具备相关资质的环保组织依法开展生态环境公益诉讼。从案例来看，检察机关提起的公益诉讼有很明显的政策落实和导向功能。我国在应对气候变化问题上采用的是大气污染物防治和减少碳排放协同治理模式，将因排放温室气体、臭氧层损耗物质、大气污染物等直接或间接影响气候变化的诉讼均归入“气候应对类诉讼”。检察机关提起的公益诉讼大多集中在超标排放大气污染物和臭氧层损耗物质领域。相比之下，由环保组织提起的与气候相关的公益诉讼虽然在数量上不占优势，但是更具突破性和挑战性。在救济受损的生态环境时，无论是作为公权力机关，还是享有诉权的起诉主体，均希望使救济成本降至最低。“弃风弃光”类案件的推进尽管困难重重，但是倒逼民间环保组织的专业性不断提升3。部分专业化程度较高的环保组织明确表示将公益诉讼作为机构的重要工作内容4。因此，无论是从“社会参与”的角度，还是从“公信力”的角度来看，民间力量在气候变化的司法应对过程中的作用都不可小觑，立法机关和司法机关对环保组织在环境公益诉讼中的角色应采取更为肯定和支持的态度，加强有关的技术指导和制度供给。气候变化诉讼发展路径气候变化诉讼的起源国美国将气候变化诉讼划分为对行政机关的诉讼与私人诉讼5。也有的国家按照应对模式不同划分为以保护主观权利为目的的气候变化诉讼和以维护客观法秩序为目的的气候变化诉讼6。意见将气候应对类案件划分为气候变化减缓类案件和气候变化适应类案件。气候变化减缓类诉讼是旨在通过落实能源改造升级、控制臭氧层损耗物质排放、推进可持续交通、管理土地利用变化和林业等制度来达到减排效果的诉讼，“案30聚焦 F OCUS为实现“双碳”目标提供法治保障例”中的两起公益诉讼均属于此类；气候变化适应类诉讼是指涉及环境影响评价、自然灾害防治、生态环境恶化检测等措施的诉讼，目前此类案件在我国的实践较少，是未来需要探索和积累案例样本的类型。从最高人民法院发布的一系列司法解释可以看出，“气候应对类案件”的类型随着国家气候政策和“双碳”政策的变化是动态发展的。在气候减缓与气候适应的双轨目标下，将气候变化诉讼融入现有的民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉讼体系中，可实现程序功能与实体价值的统一。意见第六部分明确提出，要建立和完善涉碳案件审判机制，着力提升专业化审判能力，准确把握应对气候变化等相关纠纷案件特点和审理思路，加快涉碳案件审判经验积累。因此，对现有的公益诉讼模式进行变通改造，转化为气候变化诉讼是我国气候变化协同治理的实际需要。环境民事公益诉讼路径2021年生态环境部发布的关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见强调，要推动实现减污降碳协同效应，鼓励各地积极探索协同控制温室气体和污染物排放的创新举措和有效机制。协同治理的理论基础是大气污染和气候变化具有同源性7。在我国出现真正的气候变化诉讼之前，司法界将部分排污类案件和臭氧层损耗物质排放类案件归入气候变化应对类案件。在2021年世界环境司法大会发布的案例汇编中，“气候变化司法应对”类目下入选了四件中国案例，其中三件是大气污染民事公益诉讼案件。但是，温室气体特别是碳排放与大气污染物排放行为在调整对象、当事人确定、违法性和因果关系认定上均有很大差异，传统的环境民事公益诉讼要适用于真正的气候变化诉讼，要注意以下四个方面：第一，统筹公益诉讼调整对象。这涉及气候变化诉讼能否通过立案审查。从污染源的致害性质来看，在能源消费过程或工业生产过程中排放的各种气体，有的属于温室气体长期内造成气候变化，但对人体健康没有直接影响，如二氧化碳（CO2）、氟化气体（F-气体）、氧化亚氮（N2O）等8，有的属于空气污染物（直接损害人体健康），还有的既属于温室气体（短期、区域性）又属于空气污染物。最高人民法院在中国环境资源审判（2020）白皮书中明确将臭氧层消耗物质控制类案件作为气候变化诉讼的组成部分9。但是，目前没有立法或案例将温室气体纳入污染物，导致排放温室气体行为的可诉性遭到质疑。因此，应在相关立法中明确将温室气体纳入大气污染物的范畴，使气候变化诉讼具备可诉的法律依据。第二，扩充适格当事人的范围。传统环境民事公益诉讼是由检察机关或社会组织起诉直接侵权主体。那么由合同行为产生间接破坏环境的行为主体能否成为气候变化诉讼的被告？这个问题早在“弃风弃光”案件中就显露出来。在“弃风弃光”案件中，电网企业虽然不直接发电，但是作为依法取得电力业务许可证，从事输电或供电业务的企业，是全额收购可再生能源发电的直接实施主体。电网企业违反了可再生能源法的强制缔约义务，以化石能源代替清洁能源，间接实施了影响生态环境的行为。因此，在保证实体正义的前提下，在个案中扩充适格当事人的范围，而不应局限于直接排污或排碳企业的身份，这是构建气候变化诉讼的现实需要。第三，完善包括二氧化碳在内的温室气体排放相关标准以明确界定被诉行为是否违法。目前，关于温室气体排放的法规主要是2020年生态环境部发布的碳排放权交易管理办法（试行）（以下简称办法），以及2021年生态环境部发布的三部关于碳排放权登记、交易、结算活动的管理规则。其中，办法第十条