“一带一路”沿线跨国(境)应急救援能力建设_张寅.pdf

收稿日期：基金项目：马克思主义理论研究与建设工程重大项目“习近平生态文明思想的理论体系研究”（）阶段性研究成果作者简介：张寅（），男，云南昆明人，讲师，博士。应急救援技术“一带一路”沿线跨国（境）应急救援能力建设张 寅应急管理部消防救援局昆明训练总队 灭火救援训练部，云南 昆明 摘 要：“一带一路”沿线各国需要携手开展防灾减灾救灾合作，改变当前沿线地区重特大灾害事故频发的现状，为构建人类命运共同体提供安全稳定的社会条件。对当前“一带一路”沿线跨国（境）应急救援的现状、必要性、制约因素进行分析，提出我国应该树立灾害防治优先的理念，依托现有合作平台从体制、机制、法律等多个维度不断提高跨国（境）应急救援能力。关键词：“一带一路”；跨国（境）应急救援；人类命运共同体中图分类号：文献标志码：文章编号：（）一、引言“一带一路”倡议经过多年发展已经取得了丰硕成果，我国积极与沿线国家开展投资合作，在“一带一路”沿线国家设立境外企业超过 万家，仅 年我国对外直接投资超过 亿美元，建设境外经贸合作区 个，与沿线国家进出口总额超 万亿美元。但“一带一路”沿线地区是全球生态环境较为脆弱、生态污染较为严重、自然灾害高发频发的区域，不仅缺乏统一、高效的应急响应国际合作机制和平台，而且大部分发展中国家防灾减灾意识淡薄，应急救援能力建设不能满足城市化率和人口密集度日趋提高的现实要求。各类灾害群、灾害链使得区域性灾害形势复杂严峻，不仅制约了这些国家经济社会的发展，也无法有效保障我国对外投资和境外人员的安全。我国作为“一带一路”倡议的发起国、倡导国、主导国，首先要树立灾害防治优先的理念，当“一带一路”沿线国家和地区发生重特大自然灾害时能为其提供必要支持和帮助，同时要积极与沿线国家开展应急管理全过程的双边、多边合作，打造防灾减灾救灾命运共同体。通过国家间顶层规划制定和完善跨国（境）应急救援的体制和机制，不断提高各国应急管理的能力和水平，在重特大自然灾害受灾国无法有效应对之时，应主动履行大国责任，践行好生命至上理念，调集力量积极开展跨国（境）应急救援，积极打造政治互信、经济互融、民心相通、风险共担的命运共同体。二、“一带一路”沿线跨国（境）应急救援的必要性 随着“一带一路”政策沟通、设施联通、贸易畅应急救援技术通、资金融通、民心相通的不断深入，跨国（境）应急救援工作成为“一带一路”建设的重要保障。我国要进一步推动“一带一路”沿线各国开展防灾减灾救灾合作，为“一带一路”投资合作和建设工程安全提供必要保障。（一）推进构建人类命运共同体的内在要求安全是全世界人民最基本的需要，“一带一路”倡议提倡全世界各国人民风雨同舟，荣辱与共，共建共享美好生活，“一带一路”建设是共建人类命运共同体的有效实践。习近平总书记明确提出：要努力建设一个普遍安全的世界，人类生存在同一个地球上，一国安全不能建立在别国不安全之上，别国面临的威胁也可能成为本国的挑战。构建人类命运共同体，要强调各国是共同的安全共同体、利益共同体、责任共同体，其中安全共同体必然是第一位的，没有安全的基础，则谈不上稳定的发展。当前，“一带一路”跨国（境）应急救援对接合作不断深化。年召开的第二届“一带一路”国际合作高峰论坛在防灾减灾、安全生产方面取得了实质性进展。如：中国应急管理部与国际劳工组织签署了多双边合作文件，即关于在“一带一路”框架下开展安全生产领域南南合作的谅解备忘录；中国地震局与亚美尼亚、俄罗斯、巴基斯坦、哈萨克斯坦、亚洲地震委员会、非洲地震委员会等 个国家和国际组织共同成立了“一带一路”地震减灾合作机制这一多边合作平台。因此，中国国家救援队、中国国际救援队、国家消防救援队伍等专业救援队要不断提高跨国（境）救援的能力和水平，在“一带一路”友邻国家发生重特大自然灾害后，能做到有实力、有能力、有准备地及时响应救援请求。（二）减轻“一带一路”沿线国家灾情的重要举措“一带一路”沿线是当前世界上自然灾害、事故灾难发生率较高的地区，在灾害发生后呈现影响大、损失重等特点。据有关资料统计，亚洲已经是世界上自然灾害发生最频繁、损失最严重的地区，尤其是与我国接壤的许多发展中国家生态环境脆弱，频繁发生地震、台风、洪灾、海啸、干旱、火山爆发等自然灾害，同时重大生产安全事故时有发生，相关隐蔽致灾因素如得不到有效防治，引发的灾难性后果往往会造成巨大破坏和影响。特别是在重大灾难发生后，由于部分沿线国家应急救援理念、技术、装备相对落后，使其无法凭借自身应急救援能力有效应对重大灾难。“一带一路”沿线各国都有责任和义务共同开展防灾减灾救灾领域的国际合作，在面对重特大灾害事故之时更需如此。单个国家的承灾能力和救援能力是有限的，如：年我国发生汶川大地震，造成 万人死亡，万余人受伤；年热带风暴“纳尔吉斯”造成缅甸死亡 万人，超过 万人失踪。同时，“一带一路”沿线国家之间有着相同的致灾因子和孕灾环境，使得自然灾害、事故灾难、公共卫生事件具有跨国性特点，如 年尼泊尔发生 级地震，导致 多人死亡，并波及中国、印度、孟加拉国等国家。而在接受国际应急救援、人道主义援助的情况下，受灾国能有效减轻重特大灾害事故造成的损失，如 年轰动全球的泰国洞穴救援就是在多国救援人员的通力合作下，最终成功救出了 名被困人员。（三）新时代维护我国国家安全的必要手段随着“一带一路”合作的不断深入，大量中国企业不断“走出去”，中国海外资产、建设工程、人员的安全问题面临重大挑战，在重特大灾害事故发生后第一时间开展跨国（境）应急救援已经成为保证人员生命和财产安全的必要手段。在经济全球化的背景下，一个国家或地区的灾害事故很容易通过生产链、供应链、物联网和生态系统等联络网，对非灾区造成愈来愈大的间接经济损失。换言之，我国的国家安全问题已经不再与版图所重合，一旦与我国接壤的“一带一路”发展中国家发生重特大突发事件，极其容易引发全球性风险。“一带一路”沿线部分发展中国家应急救援能力相对不足，队伍建设、能力水平、技术装备、理念经验较为落后，而灾害的跨界性、流动性、复杂性、耦合性将会导致时空涟漪效应，因此，跨国（境）应急救援已成为新时代维护我国国家安全的重要手段。尤其是在重特大灾害事故发生后，受灾国需要周边国家及时援助减少损失。如 年越南广宁省芒街市某棉花仓库发生火灾，越南灭火救援力量无法应对这场突发大火，向广西消防救援总队请求支援，中方消防人员先后调集了 辆消防车、台消防机器人、吨灭火泡沫，在中越双方救援人员的共同努力下，经过 小时的奋战最终扑灭火灾，为企业保护了 亿美元的财产，成为一次成功的跨国（境）应急救援行动。张 寅：“一带一路”沿线跨国（境）应急救援能力建设 三、“一带一路”沿线开展跨国（境）应急救援的制约因素 在“一带一路”建设过程中，开展跨国（境）应急救援是一个新领域，救援合作和援助的国际法律、国家间双边和多边协议不完善。同时，跨国（境）应急救援的体制和机制也不健全，在重大灾害事故发生后，往往会因此错失救援的黄金时间，并极易导致一系列耦合、次生灾害。（一）跨国（境）应急救援法律体系缺失目前，民族国家仍然是国际关系的主体，至今仍然没有一部各国认可、通行的跨国（境）应急救援国际法规则和程序，在以往的跨国（境）应急救援中，受灾国和救援国之间由于法律体系的缺失引发了不少矛盾。当前，有关跨国（境）应急救援的国际文件多为一些不具有法律效应的指南、规则等，主要以开展防灾减灾合作为目标，如预防重大工业事故公约 年仙台减轻灾害风险框架东盟灾害管理和应急响应协议等。根据国际法的基本原则，一般在发生重特大灾害事故后，救援国和国际组织需要先征得受灾国的同意和配合，才能提供跨国（境）救援和灾后重建，而主权国家一般不会轻易接受他国的应急救援援助，或者会有选择性地接受某个组织或国家的救援，以及自主决定特定的救援范围和方式。跨国（境）应急救援从国际关系范畴而言是一种外交活动，国际应急救援法规能起到规范作用，但时至今日还没有形成专门的“一带一路”跨国（境）应急救援的国际条约、决议、规则。截止到 年 月，我国已经与 个国家和国际组织签署了 份共建“一带一路”合作文件，虽然各国之间的合作不断深化，但关于跨国（境）应急救援的“一带一路”合作还有待扩展。当前，仅少数国家在防灾减灾救灾方面有明确的合作目标，并定期召开相关会议、论坛，对共同应对灾害问题进行讨论，但也没有形成一套成熟的机制，以及超国家层面的法律体系。（二）跨国（境）应急救援体制不完善跨国（境）应急救援体制是明确国际组织、各国政府、社会组织在跨国（境）应急救援中机构设置、管理权限、协调保障诸多方面制度、方法、形式的总称。“一带一路”辐射地区不断扩大，但相应的跨国（境）应急救援体制发展滞后。一是我国在“一带一路”沿线跨国（境）应急救援中的作用发挥不充分，主要还是在联合国下属专门机构的指导下开展工作，如联合国人道主义事务协调厅、国际红十字会、国际搜索与救援咨询团等。二是跨国（境）应急救援体制合作平台建设不完善，没有打造出一套相对完善的“一带一路”沿线跨国（境）应急救援体制，仅靠为数不多的区域性合作组织研究灾害防治与救援问题。如上海合作组织在跨国（境）应急救援合作中，通过定期召开成员国紧急救灾部门领导人会议，推动上海合作组织成员国政府间救灾互助协定的落实，但许多沿线国家并没有参与到重要的区域间防灾减灾国际合作之中。三是跨国（境）应急救援预案不健全，在“一带一路”合作体制下，缺乏跨国（境）应急救援总体预案，无法及时应对跨国（境）乃至区域性的灾害事故，使得我国公民在海外的安全得不到有效保护，海外投资、建设工程的安全也得不到有效保障。（三）跨国（境）应急救援机制不健全机制是一个有机体各要素之间的结构方式及其运转的功能和特性，跨国（境）应急救援机制涉及共同的风险防范机制、应急协调联动机制、风险研判和预警机制、信息公开和发布机制等。一是跨国（境）应急救援协调机制不健全。共建“一带一路”的纲领性文件推动共建丝绸之路经济带和 世纪海上丝绸之路的愿景与行动（年）并未提到防灾减灾救灾问题，直到“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会的召开（年），沿线国家的自然灾害问题才得到了高度重视，会后发布了“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报。公报中提到了“加强环境、生物多样性、自然资源保护、应对气候变化、抗灾、减灾、提高灾害风险管理能力、促进可再生能源和能效等领域合作”的具体举措，但遗憾的是至今没有形成成熟的区域和国别应急救援合作框架和协议。二是跨国（境）应急救援联动机制不健全。目前，各国主要还是在联合国机制下协调开展应急救援，没有彻底实现从单一国家应急救援向区域联合应急救援的转变，也没有一套各国联动的跨国（境）应急救援统一规程或方案，在灾害发生后才通过召开具体会议，临时商定应急救援联动处置的具体过程、内容、方式，从而影响了救援行动效率和资源有效整合。三是跨国（境）应急救援信息共享不足。在重特大灾害事故发生后，相关灾情信息不能在第一时间得到共享，当受灾国政府无力处置灾害事故，向其他国家提出救援援助时，要么信息的收集、分析不到位不及时，缺乏科学有效的分析，要么由于利益和应急救援技术政治因素，信息遭到人为干预和屏蔽，造成信息的不对称，从而影响救援的成效。四、加强“一带一路”沿线跨国（境）应急救援能力建设的建议 在树立互尊互信、合作共赢、文明互鉴发展观念的前提下，我国应急管理部门应该加强跨国（境）应急救援能力建设，进一步加强区域性乃至国际防灾减灾救灾工作，发挥好沿边省份消防救援队伍的作用，体现出我国的大国担当和责任，为“一带一路”建设提供基础性安全保障。（一）以互利共赢为目标，完善跨国（境）应急救援体系建设作为“一带一路”倡议的发起国、倡导国、主导国，我国应该大力推动沿线各国加强跨国（境）应急救援体系建设。一是要不断完善“一带一路”合作框架，做好跨国（境）应急救援的对话沟通和顶层规划，深化各国之间的政治互信和共识，推动沿线国家签订双边及多边跨国（境）应急救援合作协议，实现“优势互补、资源共享”。如，可以参照上海合作组织成员国政府间救灾互助协定，进一步完善上海合作组织紧急救灾沟通联系机制，不断