城市管理信用建设的国际经验与比较研究_沈体雁.pdf

城市治理【文章编号】10063862(2023)02013407134城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023城市管理信用建设的国际经验与比较研究沈体雁1唐新宇2姚心宜2(1北京大学 政府管理学院，北京，100871;2浪潮集团有限公司，山东 济南，250101)【摘要】世界典型国家根据国家征信体制和城市管理体制的不同，通过金融征信与城市管理不同程度的结合，形成了具有独特借鉴意义的城市管理领域信用建设经验和成果。颇具代表性的城市管理信用模式主要有四种，即:以德国为代表的“公私混合征信+城市秩序管理”模式，以美国为代表的“市场私营征信+居民个人自管”模式，以日本为代表的“行业协会征信+公序良俗建设”模式，以新加坡为代表的“政府主导征信+城市精细管理”模式。这些模式都对当前我国城市管理信用建设具有借鉴价值，从国家征信体制、城市管理体制、城市管理领域信用应用三个维度对不同国家的经验进行梳理、对比和总结，以期为我国城市管理信用建设提供具有国际视野和比较视角的参考。【关键词】信用;城市管理;国际经验;比较研究【中图分类号】F299.1【文献标识码】A基金项目:北京大学公共治理研究所学术团队建设重点支持项目“现代城市治理研究”(TDXM202104)0引言加快推进城管领域信用体系建设工作，是提升城市风险防控能力和精细化管理水平、贯彻落实实施“721 工作法”、实现城市管理“源头治理”“共同缔造”和“城管进社区”的根本抓手1。社会信用体系建设规划纲要(20142020)颁布以来，我国社会信用体系建设取得了突出的成就，但在城市管理领域仍然存在企业个人信用意识淡薄、信用法律法规制度不健全、城管执法失信现象频发、城管信用服务平台尚未整合、城管信用服务市场不完善、奖惩联动机制尚未确立等问题。随着人们对参与城市管理事务的各类组织机构公信力水平和个人信用评级的期待不断提升、信用评价技术方法和治理平台不断更新，构建现代城市管理信用体系、创造良好有序的城市管理信用环境、提升城市信用活动水平对推进城市治理体系和治理能力现代化，不断提高城市管理效能具有重要意义。世界典型国家根据国家征信体制和城市管理体制的不同，通过金融征信与城市管理不同程度的结合，形成了具有独特借鉴意义的城市管理领域信用建设模式。颇具代表性的城市管理信用模式主要有四种，即:以德国为代表的“公私混合征信+城市秩序管理”模式，以美国为代表的“市场私营征信+居民个人自管”模式，以日本为代表的“行业协会征信+公序良俗建设”模式，以新加坡为代表的“政府主导征信+城市精细管理”模式。这些模式都对当前我国城市管理信用建设具有参考价值，本文从国家征信体制、城市管理体制、城市管理领域信用应用等三个维度对不同国家的经验进行梳理、比较和总结，以期为我国城市管理信用建设提供具有国际视角的参考。1城市管理信用体系建设的国际经验1.1德国模式:公私混合征信+城市秩序管理德国城市管理信用体系的特点是“公私混合征信+城市秩序管理”。即在公共信用信息系统和私营信用服务系统构成的社会信用体系框架下，依托秩序局进行城市信用管理。1.1.1征信体制:公私并济，法理相融以德国为代表的一些欧洲国家主要采取中央银行模式或公共管理模式建设社会信用体系。中央银行设置信用信息局或信用风险办公室，由政府出资组建非营利性的公共信用征集机构、建立公共信贷登记系统、构建全国性的信用信息征集调查网络，是社会信用的政策制定者和监督管理者，也是沈体雁等:城市管理信用建设的国际经验与比较研究城市治理城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023135民营信用机构的重要、可靠、权威的数据源23。作为公共征信系统的补充，私营信用服务系统是为公司和个人服务的执行主体，在政府引导下覆盖全社会，记录个人信用数据，提供个人信用信息，并在此基础上出示个人信用评分与信用证明。德国通过法律形式对个人信用数据的采集和使用进行严格限制。为了规范征信行业、保护消费者的个人数据，德国联邦政府出台了商法典 、信贷法 、联邦数据保护法 等多部法律4。其中联邦数据保护法 是德国最主要的数据保护法规，规定任何机构对于个人数据的征集、使用和处理必须取得数据主体的同意或者取得相关法令的许可，在具有合法性的基础上进行。征信机构对于个人数据的处理需要对数据主体透明公开，数据主体在任何时候都可以对数据进行查询5。1.1.2城市管理体制:秩序为首，多头并进秩序局是德国特有的城市管理部门和主要的行政执法部门，工作范围比较广泛，集中行使规划、建设、交通、环卫、工商等多部门的行政处罚权6。在德国联邦与州分权体制的基础上，各地秩序局组织架构不尽相同，具有针对性地提供“管家式”城市服务，被誉为“德国良好社会秩序的功臣”，为城管信用信息的统一归集和处理应用提供了条件7。秩序局的执法人员与警察相互配合，保障德国社会向着更加安全、有秩序的方向发展。除秩序局以外，德国城市层面的管理部门还包括市政法规执行单位、社区执法单位、市政执法单位以及市政卫队。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，之后将案卷移送秩序局，由该局统一作出行政处罚决定8。近年来，随着智慧城市建设在世界范围内推进，德国的城市管理也与数字化技术深度结合，借助日渐丰富的信息技术手段捕捉城市管理领域各类动态信息7，筛选出管理范畴内的有用信息及时反馈，提升城市管理工作效率与服务品质。1.1.3城管信用建设:依托记录，贯彻生活在公私混合征信体系与秩序局城市管理体制的基础上，信用记录成为德国城市管理信用体系的核心，形成了可记录、可查询、可共享的城市管理信用模式。德国非常重视档案记录，对于不遵守城市管理规章制度的自然人或企业进行强制性规范或罚款，情节严重的被记入信用档案，不良信用记录反过来影响其获取城市管理公共产品和服务，并对其未来开店、出境、求职、租房等行为也会产生影响。同时，城市管理与市民服务紧密结合，实现信息共享，为城市主体提供信息咨询或相关资料查询的服务，例如涉及建筑时，可以查阅规划、技术规范等内容，避免因信息不对称导致市民在城市生活中的违法违规行为。除了城市管理领域的信用信息记录之外，德国各行业领域的信用信息系统之间基本实现了共享共建，既包括工商登记、信贷登记、破产记录、债务人名单等公共信用信息系统，也包括从事企业与个人资信调查、信用评级、信用保险等业务的信用服务公司根据自身业务需要建立的企业与消费者信用数据库及其提供的私人信用服务9。如在租房领域，第三方征信机构 SCHUFA 的个人信用评级与所在片区的“地理评分”挂钩，既可以反映片区内居民的整体信用和社区的整体氛围，也有利于引导维护区域内的日常秩序。1.2美国模式:市场私营征信+个人信用自管美国城管信用体系的特点是“市场私营征信+个人信用自管”。即信用体系建设遵循市场化逻辑，形成以社会保险号为核心的全领域、广覆盖个人信用体系。作为世界上信用交易额度规模最大的国家，美国的个人信用体系对城市管理运行的方方面面起到了重要的支撑作用。1.2.1征信体制:个人自管，基于市场美国征信业无论是个人征信还是企业征信都采用市场化运作模式。私人部门建立征信公司，直接参与市场竞争，形成了产品多元化、覆盖范围广的征信体系。在市场化运作的基础上，美国进一步建立了以社会保险号为核心、以个人信用分数为表现形式的个人信用体系，并与社会保障号码绑定，辐散到个人生活和社会交互的方方面面。所有美国公民、永久居民和拥有合法工作的临时居民都拥有社会保障号码，是个人信用信息交互网络的核心。城市居民工作申请、房屋租赁、纳税缴费等主要经济社会活动都需要使用社会保险号。居民在社会 保 险 号 的 基 础 上 建 立 个 人 信 用，益 百 利(Experian)、艾可菲(Equifax)和全联(TransUnion)三 大 个 人 征 信 机 构 采 用 FICO(FairIsaacCorporation)公司制定的信用评分模型量化个人信城市治理沈体雁等:城市管理信用建设的国际经验与比较研究136城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023用和风险。个人信用体系得以顺畅运转的基础是个人与公共事务之间有相对清晰的边界，为此美国制定了相对健全的法律制度和监管体制。美国对征信业的监督管理主要是基于保护消费者权益这一原则，联邦贸易委员会与消费者金融保护局是对信用管理行业的主要监管部门，司法部、财政部、货币监理局和联邦储备系统等在监管方面也发挥着重要作用10。另外，美国信用管理协会、信用报告协会、美国收账协会等民间机构在信用行业的自律管理方面发挥着积极的作用11。基于市场主导型的征信模式和保护消费者的理念，美国形成了由 17 部法律构成的、以公平信用报告法 为核心的法律框架体系，规定了征信机构、信用报告使用者、信用信息原始提供者的行为准则。在此基础上，为了规范和限制政府和征信机构对个人信用信息的收集、保存和使用，美国陆续通过了 隐私法案 、犯罪控制法 、财务隐私权利法 、隐私保护法 、电子通讯隐私法 等多部直接保护个人隐私的法律，并制定了信用修复、信用分数等与信用管理相关的制度，此外有专门的信用修复机构为社会公众提供信用修复服务。1.2.2城市管理体制:企业模式，专业管理美国城市政府的权力和可以利用的资源相对有限，市议会市政经理制是应用最普遍的一种城市管理体制12，这种体制将城市政府看作一个企业，在行政理念、行政组织等方面进行市场化运作，在政府提供基本公共产品和服务的基础上，市场和社会主体可以参与配置城市管理行政区域内的社会资源，从而提高了多元主体参与提供城市管理各类服务产品服务的积极性和创造性。政府的城市管理事务相对透明，将城市管理工作分门别类，形成城市管理公共产品和服务的供给谱系，在此基础上将一部分具有增值属性的产品和服务向市场和社会主体授权，在保证城市管理各项工作专业性的同时降低政府行政成本，形成多元主体之间的良性互动。在采取市政经理城市管理体制的基础上，美国采取一系列措施保障和引导市场、社会、公众等多元主体参与城市管理各项事务。首先，通过法律制度明确公众参与城市管理的合法性和程序正义;其次，保证公众参与城市管理决策过程的透明度;最后，拓宽参与城市管理的多元主体的利益表达和参与渠道，通过居民投诉、其他机构提供信息、当地稽查员巡视以及在特定区域系统检查等多种途径对潜在的违规行为管理介入13。这些措施从不同环节保障了多元主体参与城市管理的权利，也降低了决策付诸实施的成本14。1.2.3城管信用建设:臧否分明，账目清晰美国的城市管理信用体系建立在高度市场化的征信体系和城市管理模式之上，个人信用融入了城市生活的各方各面，个人信用分数直接影响到城市居民贷款、租房、消费等日常行为，对公众在城市生活中的行为具有强大的规范和约束作用，让失信主体在城市生活中处处受阻，守信主体能够获得各项优惠或奖励。数据电子决算和有效奖惩机制是个人信用能够在城市管理领域发挥提高效率、防范风险等作用的重要保障。自 1935 年建立社会保障体系以来，美国逐步建立了基于社会保障号码的人口数据库，包括个人及其教育、工作、家庭、财产、纳税、违法违章等方方面面的信息，也成为了美国城市在工商、税收、治安、房地产、社会福利等领域进行公共管理的关键依据。在奖惩机制方面，个人信用良好的城市居民，在购买住宅、汽车等时可享受较低的贷款利息和保险费率，并且申请较大的贷款额度。除了将个人信用与经济行为结合之外，美国建立了具有特色的志愿服务制度，市民参与志愿服务的时间与个人信用分数和信用等级评定则与市民参与志愿服务的时间相挂钩，在发挥信用约束和规范居民行为作用的同时，也通过这种形式将信用巧妙转化为城市公共服务的供给。1.3日本模式:行业协会征信+公序良俗建设日本城管信用体系的特点是“行业协会征信+公序良俗建设”。即依托行业协会在日本经济社会中