产业融合发展中设施农用地供给和监管问题研究_刘婧元.pdf

2023，Vol.43，No.06农业与技术农业经济产业融合发展中设施农用地供给和监管问题研究刘婧元1刘洪银2(1.新南威尔士大学商学院，澳大利亚 悉尼 NSW1466;2.天津农学院人文学院，天津 300384)摘要:通过研究产业融合发展中供地问题，揭示土地供给和使用机制，推进农村新产业新业态供地土地理论和政策创新。采用深度访谈、描述性分析方法，研究农村土地供给和监管中存在的短板和矛盾;采取规范分析方法，研究设施农用地供给机制。土地供给存在设施农业项目预留用地空间不科学，设施农用地监管困难，土地复耕成本高、复垦难，设施农用地难以循环使用，不备案违规用地时有发生，外来资本用地不规范等问题，制约农村新产业新业态落地。基于此，构建零散供地、整治盘活、规制约束和利益保障的土地供给机制，提出创新规划编制留白机制，构建土地整理激励机制，明确界定设施农用地标准，加大复垦监督检查，建立村庄土地资源集体定价机制和探索灵活多样用地方式等建议。关键词:产业融合发展;农村土地供给;设施农用地管理;土地监管;新业态供地中图分类号:S9文献标识码:ADOI:10.19754/j.nyyjs.20230330029收稿日期:20221122基金项目:国家社会科学基金项目“平台经济下新生代农民工轻创业生态系统建构及治理路径研究”(项目编号:21BJY021)作者简介:刘婧元(1999)，女，硕士在读。研究方向:国际经济与专业会计;刘洪银(1968)，男，博士，教授。研究方向:人力资源与劳动经济学，农村经济学。引言党的二十大报告提出，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。城乡产业融合发展涉及到土地流转使用。学界对产业融合发展中土地供给问题研究的较少，国土资源管理督察工作人员以及相关学者根据实践中遇到的实际问题进行一些政策研究。我国设施农用地增减热点地区是环京津冀、长三角及沿海经济发达地区，包括山东、河北、北京、天津、上海和江苏等，用地类型主要以生产设施农用地为主1。农业现代化进程加快，设施农用地需求增加，土地监管难度增大，各地出现许多违规用地现象和监管空白24。设施农业新产业新业态不断涌现，许多农业新业态设施融合了非农用途，甚至直接用于非农产业，农地复合用途增多5。原有的设施农用地政策不适应产业融合发展需求，表现在设施农用地标准缺乏，备案和监管没有强制性约束6。产业融合发展用地涉及到农村土地利用总体规划和农业设施用地问题，按照用途决定用地原则，只有符合土地利用总体规划界定的农业用途，农用地上建筑物才被认定合规合法7，否则就被列为违法用地。设施用地是农业用地还是建设用地需要政策法规界定。由此国家出台了一系列农业设施用地供给政策。2007 年 8 月，原国土资源部制定的土地利用现状分类首次确定农业设施用地为农用地;2019 年 12 月，自然资源部和农业农村部发布关于设施农业用地管理有关问题的通知，规定设施农业可以使用一般耕地，不需落实占补平衡，这是迄今为止国家政策对产业融合发展用地的最大支持。从政策变迁方向看，农业设施用地界定为农用地，政策在严格保护永久基本农田和保障农业用途前提下逐步放松农业设施用地管制和审批权限，最大限度地支持设施农业和一二三产业融合发展。但随着新产业新业态的出现，各地出现融合性产业发展的供地困惑，新产业新业态供地亟需土地理论和政策创新支持。本研究从农村产业融合发展视阈，研究土地供给和监管问题，尝试解决新业态新产业等复合用地的难题。1我国设施农用地供给状况我国设施农用地分省市供给面积如表 1 所示。由表 1 可知，2016 年全国设施农用地总面积为 95 万hm2有余。从设施农用地面积看，设施农用地总面积排前 5 位的省份分别是山东、河北、内蒙古、新疆和河南，占全国设施农用地总面积的比率分别为 19.13%、9.21%、7.89%、6.22%和 5.99%，总和接近 50%8。231农业经济农业与技术2023，Vol.43，No.06设施农用地最少的省份分别是青海、上海和西藏，占全国设施农用地总面积的比率分别仅为 0.37%、0.40%、0.41%。从设施农用地面积占农用地的比率看，占比最高的分别是山东、北京、天津、上海，均超过 10%;其次是江苏、河北、海南，占比超过 5%;占比最低的是青海和西藏，占比不到 1%。从设施农用地供给结构看，生产设施用地占比最高，配套设施用地和附属设施用地占比较低。王秀丽等调查发现，从河南省设施农用地供给结构看，生产设施用地占主体，占比 94.53%，配套设施用地占比 3.29%，附属设施用地占比 2.18%9。从数据可以看出，东部地区农业经济发达，设施农用地占农用地的比率较高，如山东、江苏、河北;京津沪主要发展都市农业，农业设施化水平较高，设施农用地占比较高;而海南省借助天然优势，设施蔬菜水果产业发展较快，设施农用地占比较高。表 12016 年我国设施农用地分省份供给状况省份设施农用地面积/hm2设施农用地占全国比率/%设施农用地占农用地比率/%省份设施农用地面积/hm2设施农用地占全国比率/%设施农用地占农用地比率/%山东182077.319.1315.81海南16393.61.725.52河北87669.09.216.71四川16306.01.710.39内蒙古75081.57.890.91北京15765.51.6613.8新疆59200.36.221.14吉林15392.41.620.93河南57034.05.994.50江西15307.81.611.06江苏46124.34.857.12云南11295.01.190.34甘肃42943.94.512.32宁夏11091.21.172.91广东38184.44.512.55浙江10529.91.111.22黑龙江35865.43.770.90天津8485.20.8912.22福建30939.03.252.85湖南8007.00.840.44辽宁27740.92.912.41贵州6166.40.650.42山西27391.92.882.73重庆4116.40.430.58安徽27374.42.882.46西藏3888.60.410.04湖北25511.72.681.62上海3773.50.4012.02陕西20310.32.131.09青海3518.00.370.09广西18406.41.930.94全国951891.3100注:资料来源于周晓艳等1 研究数据。2设施农用地供给与监管问题2.1设施农业项目预留用地空间不科学，规划编制常规需要调整通常情况下，先确定设施农业项目，再具体规划项目用地。但目前各级土地利用总体规划编制要求预先明确确定土地用途和地块位置。设施农用地具有分散性和复合性特征，难以集中使用某一具体地块的空间。项目区内建设用地需求呈零星点状分布，按照项目建设设计灵活确定用地位置，这与预先确定的规划编制常规相冲突，导致规划预留的建设用地没有使用，而需要使用的地块空间缺没有规划预留，导致规划用地与实际用地出现较大偏差，既降低规划编制的科学性和权威性，又没有为产业融合发展有效提供用地支持。调研发现，天津市土地利用规划没有充分考虑田园综合体等设施农用地需求，休闲设施难以落地。农产品加工业、休闲农业规模化发展受到土地规划和建设用地指标的双重约束。2.2农业新业态呈现多样性和复合性，设施农用地监管存在困难2.2.1建(构)筑物建设对土地耕作层产生一定影响农村三产融合发展创造新产业新业态，尤其都市农业，锚定城市人需求的新业态层出不穷，形态复杂，类型多样，建筑物构筑物结构复杂多样，对土地耕作层和耕作条件的影响差异较大。如，水泥硬化的晾晒场、肥料饲料输送道路、临时保鲜仓储用地等。如果建筑物和构筑物对耕作层和地力产生影响，将破坏耕地。2.2.2建(构)筑物建设标准难以界定2009 年 3 月，原国土资源部政策规定，在设施农业项目范围内，凡未使土地表层受到破坏并易于复垦3312023，Vol.43，No.06农业与技术农业经济的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标10。但相关文件没有对设施建设的用地标准、附属设施建设材质、高度、结构等加以界定11，无法判定是否破坏土地表层。调研发现，各地没有明确界定生产设施用地标准以及设施建设标准，部分经营主体建设多层钢架混泥土结构的农业设施，与非农建设项目没有本质区别。如，规模化高端养殖厂房、工厂化水产养殖车间、田园综合体的娱乐商业办公等设施，这些设施与非农设施差别不大，对土地耕作层产生较大影响。如何明确界定建设标准，减少设施建设对耕作层土壤品质的影响，是设施农用地监管的必要前提。2.2.3农业用途与非农用途边界模糊由于农业新产业新业态的复合性，难以明确界定设施农用地的农业用途或非农用途。如，设施农业项目区建设的豪华大棚，既可以种植蔬菜花卉，又可以用于观光休闲体验，具有复合型用途特征。调查发现，一些设施农业项目以临时生产用房、农业附属设施建设的名义或直接利用设施大棚，改变土地性质和用途，违法违规用于非农经营12。即使办理了农用地转用途手续，项目如果不是用于农业生产经营，就不符合土地利用总体规划要求，就是违法用地。有的地方甚至打着“生态园艺”“生态农业”设施农业的旗号，从事餐饮、宾馆等非农业生产活动，规避土地用途转变手续。一些设施大棚游客采摘后，还因产品展示、游客品尝及休闲娱乐、停车场等超范围占用农地13。设施农用地用途界定模糊给土地监管带来困难。2.3复耕成本高、复垦困难，设施农用地难以循环使用2.3.1设施农用地复耕复垦费用较高设施农用地取消审批程序，改为县级备案制，这项改革前提是基于设施农业用地的暂时性特征，不属于永久性占地。项目结束后应该及时按量保质复耕，确保农用地数量不减少、质量不下降。但在实践中，设施农用地复耕成本较高，复耕复垦困难。签订复垦协议时缴纳的履约保证金仅为 1.2 万元，而实际复垦费用平均 3.99 万元667m2，两者相差较大，履约成本太高，倒逼用地者出现违约现象14。有的地方甚至取消了履约保证金制度。如，浙江省政府在 2009年后取消复垦保证金收取制度，这些规定给设施农业发展松了紧箍咒，但土地按时保质保量复垦失去了资金保障。2.3.2设施农用地复垦条件困难按照复垦协议，复垦的土地必须验收合格后才可交付使用。但由于监管不严，土地占用之初用地者没有按照规定保护表层耕作层，而是未剥离表层土直接占用，破坏了土地耕作层，难以复垦或难以保障复垦质量，外购表层土替换将加大复垦成本。调研发现，上海浦东新区新增设施农用地并未实施过表土剥离，虽然有 建设占用耕地表土剥离再利用技术标准，但操作中表层土剥离的责任单位、管理单位以及管理审批流程等不明确，在监管不严的情况下，复垦工作草草了之，托人情验收，导致农地土地质量降低15。2.4设施农用地监管出现漏洞，不备案违规用地时有发生2.4.1由于监管不严，部分经营者借设施农业之名违规占用土地设施农用地政策主要关注用地范围，而忽视建(构)筑物的建设标准。砖混结构的永久性建(构)筑物破坏了土地耕种条件，改变了用地性质。不但翻耕复垦困难，还规避了耕地占补平衡约束，导致耕地数量减少、质量下降。如，产地冷藏库作为设施农业用地管理，采用的是工业厂房式结构，厂房地面水泥硬化，造成了耕作层破坏和地力流失，用地协议到期后，地块复垦成本高，难度很大。2.4.2零散用地不备案情况时有发生个人经营的小规模设施农业项目用地少，备案手续复杂，不易引起监管部门关注，经营者往往不办理备案手续;部分设施农用地不在土地利用规划之内，不符合备案要求，无法办理备案手续，而直接违规使用土地;还有部分设施农用地备案后，地方部门没有跟踪监管，出现少备案，随意改变农业设施范围、用途和结构等问题23。2.4.3土地调查时将设施农用地列为耕地，降低了耕地质量设施农用地统计口径不等同于耕地，设施农用地中包括建设用地。如，设施农用地中的屠宰和加工场所，经营性的粮食存储、农资存放和农机经销维修场所都纳入建设用地管理。但调查发现，由于监管不到位，浙江有些地方为不减少县域耕地面积，地籍