从“谨慎的城市再生”到“社...会福利政策下的德国城市更新_范利.pdf

12 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践引言：新自由主义对欧洲城市更新政策的影响 20世纪80年代，许多西方工业化国家的城市建设政策发生了转变，其背景是从英国和美国开始的广泛的新自由主义改革。新自由主义倡导私营部门在城市发展中的主导作用和国家干预的最小化，鼓励对国家福利政策进行削弱，从而让市场发挥更大的作用。正如Keil1所评论的，新自由主义包含了两个相互关联的过程，即“推倒（福利政策和福特主义的妥协政策）和建立（更少的国家干预和更多的市场导向的资本积累形式）”。新自由主义被认为以各种形式在世界各地所接受，并在多个政策领域越来越占优势2,3。城市更新是受新自由主义思潮强烈冲击的领域之一。自第二次世界大战以来，西欧和北欧的大多数国家政府都为地方的城市更新提供了补贴，作为福利政策的重要组成部分来平衡地方经济活动4。随着新自由主义在世界各地的传播，国家总体趋势上在城市更新中的角色在逐渐弱化5。“在新旧政党的更迭中，很少有城市更新补贴政策能够幸存下来”6。国家层面，相当多的欧洲国家过去曾有清晰的国家城市更新资助项目，但由于各种原因被废除，或转向更多的临时性和实验性模式7。在英国，“城市更新从中央政府得到的承诺和资源不足，时间跨度过短，无法实施耗费持久的城市更新项目，特别是在2010年后的政治紧缩时期”8。由于金融危机，英国的一些城市更新项目被完全取消，甚至没有来得及对其效果进行评估9。在荷兰，城市更新政策一直提倡社会融合和社会公正，但自20世纪90年代以来这一特点逐渐减弱，而新自由主义思想影响越来越大，2010年后在城市更新政策领域占主导地位10。然而，新自由主义思潮的影响存在地区和国家差异。在某些地区，国家所起的主导作用仍然明显，如联邦德国。20世纪70年代，德国没有立即全盘引入撒切尔的新自由主义战略，尽管在鲁尔区和前东德等老工业区也发生了经济衰退，急需新的经济刺激政策。究其原因，在大多数州，新自由主义受到了社会民主党（SPD）、绿党、工会运动和福利组织的抵制11。相反，强有力的公共干预，以“城市更新资助制度”的形式，从1971年开始在全国范围内得到实施。2021年，在其诞生50周年之际，联邦政府指出“城市更新资助制度”“是一项重要的城市更新政策，是为城市更新提供资金的关键基础”12。在其他各种重要场合，联邦政府也多次给出类似的积极评价。本文提出，在欧洲整体上受到新自由主义思潮的影响下，德国的“城市更新资助制度”在多年的政治和经济动态中保持和发扬社会福利的特点。尽管具体的福利政策有所转变，从“谨慎的城市再生”转向“社会融合性城市”的政策，但强烈的社会福利特征仍然得以保留，并对新自由主义趋势产生了抑制作用。“城市更新资助制度”为德国的城市更新做出了重要贡献，但在国际学术讨论中，大部分文献都集中在城市更新的实践上13-17。关于它的研究集中在个别项目本身，如“社会城市”（Soziale Stadt）18-22“邻里管理”23和“城市重组”（Stadtumbau）24-26。Couch等人27对英国、法国和德国的城市复兴实践进行了比较研究，关注“社会城市”和“城市重组”两个资助项目的效果。而政策导向的研究大多局限于20世纪90年代的短暂时期28-30。最近，Zabel和Kwon31讨论了1971-2021年间的6个重要资助项目，即“城市建筑遗产保护”“社会城市”“城市重组”“活跃地区和邻里中心”“小型城市和市政当局”和“未来城市绿色”。本文通过对资金制度的前后两个项目进行分析，即“谨慎的城市再生”和“社会融合性城市”，阐述在新自由主义的全球趋势下，德国的“城市更新资助制度”如何实践国家福利政策。德国城市更新资助政策与社会福利联邦政府领导的“城市更新资助制度”被认为是德国战后福利政策的一部分，旨在为整个国家提供体面的城市环境和适当的住房32。德国基本法为“城市更新资助制度”提供了法律依据和实施保障。第72条规定，德国政府有义务在全国范围内实现平等的生活条件。第104b条规定，“联邦政府可以为各个城镇的重点投资提供财政援助，这些投资对于避免整体经从“谨慎的城市再生”到“社会融合性城市”：社会福利政策下的德国城市更新范利 乌尔阿特克 杨辰（通讯作者）北京规划建设 13城市更新的中外理论与实践|THEME 话题济失衡，平衡联邦境内不同地区的经济水平，或促进经济增长是必要的”。这两条法律为“城市更新资助制度”提供了关键依据。首先，“城市更新资助制度”的建立是实现德国作为福利国家这一基本目标的政策工具，即在整个领土上提供同等的生活条件32。国家补贴的目的是平衡各州之间不平等的经济发展状况。其次，为了实现福利国家的目标，联邦政府在资助计划中的角色必不可缺，起着总体协调和顶层设计的作用。“城市更新资助制度”的创立从福利思想出发，站在了新自由主义的对立面。“谨慎的城市更新”：关注租户的利益自1975年欧洲建筑遗产年以来，历史建筑得到了更多的重视33。政治化的学生运动、石油危机的后果和1975年欧洲建筑年前后对历史建筑的日益重视，改变了德国当时的总体政治气候33。现有建筑，不管是有历史文化特色的文物建筑还是普通的建筑，都得到了最大限度的保留。城市更新倾向于以保留现有建筑为主，而不是大拆大建。标志性的转折点是20世纪80年代在柏林克罗兹堡区(Kreuzberg)举行的国际建筑展（IBA）的框架下关于城市改造的创新。在城市更新过程中，居民和店主抵制简单的拆迁和重建方式，并且如愿以偿，带来了城市更新模式的改革。在“城市更新资助制度”的财政支持下，德国的城市开始采用更温和、更符合社区需求的方式进行城市更新，形成了“谨慎的城市更新”概念。城市更新开始顾及当地的利益相关者，并尊重他们的需求和社会关系。“谨慎的城市更新”遵循“十二项原则”，主张土地所有者和租户的参与过程，尽量减少对现有建筑结构的拆除，逐步进行改造，以及改善公共设施，在庭院中进行绿色开发，并装饰外墙34。这些原则强调，改建及重建应该与现有居民和小企业主一起规划，尊重他们的“有形权利”。公共设施，如街道、广场和公园，应根据公众需求进行更新和保护。这种更新方式在20世纪80年代后半期开始在柏林实施，并在1990年统一后转移到其他东德地区35。它成为指导全德国城市更新的主要准则，也对欧洲其他国家的城市更新政策产生了重大影响27。大规模拆迁不再是城市更新的基调。居民的权利不仅仅是土地所有者，而是占绝大多数的租户以各种方式得到尊重。他们的建成环境不应该被破坏，他们的社会关系值得被保护，他们不应成为利润最大化的更新政策的牺牲者。尽管从长远来看，城市更新还是导致了部分居民搬离了自己的街区，但在规划过程中应尽可能将这种情况减少至最低。在规划中系统地纳入了参与性的元素，成立了临时的居民委员会对受影响的租户进行咨询服务。利润最大化的更新策略被摈弃，取而代之的是以保护为导向的再生，无论是保护“地方”还是保护“人”。在“谨慎的城市更新”模式下，公共资金的注入不仅实现建筑结构的更新，同时避免拆迁和搬离原住所。通过设定房屋的租金上限，国家直接干预了租金的规定和翻新公寓的入住率。这在柏林部分地区实现了对弱势群体的保护(至少在补贴期间)，在这些地区，租金不是由经济上的供求和市场规律来决定的，而是根据政治上的补贴来限定高低。但这也引发了一定的争议。国家对租金制定的干预被指责为一种“灌水”政策，它促进了社会弱势居民的集中，并以“全方位的规定”剥夺了其他群体的权利。它被怀疑是一种20世纪70年代旧福利国家的“照顾心态”，在财政上很难长期实施。事实上，在21世纪初期，由于柏林政府的财政问题，政府无力继续通过补贴来实行租金上限，从而“谨慎的城市更新”模式并没有得到进一步实施。但是，城市更新项目仍然关注社会问题。在“城市更新资助制度”的框架下，1999年启动的“社会融合型城市”项目体现了新时代下的城市更新制度的福利特点。“社会融合型城市”：整体性城市更新在整个20世纪80年代和90年代，欧洲城市越来越受到经济结构转型和后工业化的影响。通过国家补贴城市更新，对城市进行物质空间升级，被认为不足以改善社区贫困状况27，36。例如，德国城镇中一些“城市问题”集中的街区，在20世纪70年代和80年代得到了更新，但没有带来社会经济复苏的迹象。这些街区见证了相对富裕居民的选择性外迁，使社会弱势人群的集中更加严重。因此，有必要引入一种新的城市更新方式，即更加注重居民社会网络、教育、社会和种族融合、创造就业机会以及赋予居民参与更新的权利。20世纪90年代末，德国受到结构性经济危机的冲击，带来大量失业。在这一背景下，德国启动了一个新的城市更新项目，名为“有特殊发展需求的街区-社会融合的城市”(Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf-die soziale Stadt，简称Soziale Stadt)。该项目的灵感来自于欧盟对促进社会融合的干预政策，特别是“欧盟城市计划”强调的一些原则18。“社会融合型城市”项目的创新基于这样的思路：城市问题不能仅仅通过传统的方法来解决，这种方法主要集中在物质空间升级上。相反，应该通过一个更广泛的角度来解决社会经济贫困的问题，即集中各部委和公共机构的资源整体性解决37。在“城市更新资助制度”的资金支持下，改善物质空间是一种“投资”性的活动。这一活动应与其他“非物质性”的政策手段相配套，如社会福利项目(培训、资格 14 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践认证、社会工作等)，以提升整个街区的生活水平。而这些“非物质性”的项目属于市政当局或负责社会事务的部门的工作范畴。该计划的创新之处在于，希望整体性解决城市贫困问题，而不是单纯的物质空间升级。它提倡一种更为综合的方法，涉及各个地方当局，整体性提高物质空间和人的素质；涵盖了一系列广泛的政策领域，如新的经济活动、社会和健康服务、职业培训、基础设施改造和环境改善。因此，物质和社会经济活动的更新相结合，并被嵌入所谓的街区“整体性更新”中。“社会融合型城市”的理念在五个方面将物质升级与社会经济升级相结合38。第一，该计划旨在识别和再利用现有建筑，使它们能够最好地满足当地社区的需求，并成为社会互动的推动者。第二，整合其他旨在促进社会福利的公共资金，将其投入社会一体化计划，在提升物质空间的同时支持社会贫困人口。第三，这种物质和社会措施的结合要嵌入所谓的街区“综合发展概念”中，确保不同计划中的公共资金有助于整体的空间发展战略，避免矛盾的活动，尽量减少不同功能之间的冲突。第四，协调各种利益相关者、资金计划和活动的复杂任务被放在了一个街区经理团队的手中。他们在该地区倡导人民的利益，在不同的利益相关者之间建立网络，调动额外的资金，组织参与和决策，并改善邻里的形象。第五，通过将较小比例的预期资金分配给所谓的“邻里基金”，加强参与和赋权的直接关注。其直接与当地居民和店主挂钩，并由当地街区经理团队自主决策，不涉及市政府或其他资助机构。该项目尤其考虑社会和少数族裔融合问题，特别支持改善教育设施和社会基础设施。在许多情况下，城市规划和学校部门密切合作，将物质和社会措施结合起来，将学校变成真正的邻里中心。为此，学校大院被重新组织，与学前教育设施相连接，并向社区开放。对教育系统进行改革后，建立起复杂的教育网络，以更好地支持来自贫困家庭或少数民族的儿童。为了更好地支持社会和民族融合，多元文化中心、青年中心、定向帮助和自我组织的服务以及街头节日都得到了支持。由于贫困地区往往受到经济转型和失业的冲击，该计划还试图促进当地经济。对新企业和经济的支持主要是通过辅导和培训项目进行。当地企业与教育和培训机构之间的合作非常重要。“社会融合型城市”于1993年首先在三个联邦州进行试验，并于1999年在国家层面全面启动。其希望以一种全新的方式将物质空间投资和社会经济稳定发展在街区层面结合起来。尽管现在人们对这些希望有了非常不同的看法，而且并非所有的希望都能实现，但该计划已成功度过了一个不稳定的时期，对其投资逐渐增加。从2013年开始，“社会