新农村建设与村民自治法律研究.pdf

图书在版编目（CIP）数据新农村建设与村民自治法律研究/温万名著.太原：山西人民出版社，2011.3ISBN%978-7-203-07179-2.新.温.农村群众自治法律研究中国.D921-114中国版本图书馆 CIP 数据核字（2010）第 026617 号著者：温万名责任编辑：秦继华出 版 者：山西出版集团 山西人民出版社地址：太原市建设南路 21 号邮编：030012发行营销：0351-4922220%4955996%49560390351-4922127%（传真）4956038（邮购）E-mail：%发行部%总编室网址：经 销 商：山西出版集团 山西人民出版社承 印 者：山西科林印刷有限公司开本：787mm1092mm%1/16%印张：15.75字数：250 千字印数：1-1000 册版次：2011 年 3 月 第 1 版印次：2011 年 3 月 第 1 次印刷书号：ISBN%978-7-203-07179-2定价：25%.%00 元新农村建设与村民自治法律研究如有印装质量问题请与本社联系调换前言肇始于 20 世纪 80 年代初的村民自治，是中国改革开放这一历史背景下亿万农民的伟大创举。在 30 余年的风雨历程中，得益于农民自发创造和国家制度供给这两种合力的共同推动，村民自治的实践取得了令人瞩目的成就，对中国农村乃至整个国家的经济社会发展和全面进步具有十分深远的意义。构建社会主义和谐社会，必须促进农村经济社会全面进步。农村的稳定和发展是整个中国稳定发展的基础，农村基层民主的发展和农民民主权利的保障，也是中国民主建设发展的重要组成部分。在全面构建社会主义和谐社会的过程中，继续加强和完善村民自治制度，切实保证农民的知政、议政、参政权利，是已经基本解决了温饱问题的中国最基层农民真实地享有民主权利的重要体现，也是社会主义民主建设进步的重要标志。党的十六届五中全会通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议，提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。2005 年 12月 31 日发布了 中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，全面具体地部署社会主义新农村建设，强调要“加强农村民主政治建Preface前言001新农村建设与村民自治法律研究XIN NONG CUN JIAN SHE YU CUN MIN ZI ZHI FA LV YAN JIU设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”。2006 年 2 月 14 日，中共中央举办的省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班在中央党校开班。胡锦涛同志在开班式上作了重要讲话，指出建设社会主义新农村，全党同志和全国上下要团结一心、扎实工作，真正使建设社会主义新农村成为惠及广大农民群众的民心工程，不断取得扎扎实实的成效。在部署当前和今后一个时期建设社会主义新农村的建设任务时，又特别强调要注意“扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家做主的权利”。村民自治由此成为我国新农村建设的重要切入点和重要组成部分。在党的十七大报告中，强调乡村村民自治是社会主义民主的一部分，强调了乡村村民自治是社会主义民主政治的“基础性工程”，这种政策具有里程碑式的重要意义。在我国大力推进社会主义和谐社会建设和加快新农村建设的时代背景下，深化村民自治可谓意义非凡，我国村民自治历经 30 余年的发展已经粗具规模。其对中国农村的民主政治建设产生的影响有目共睹。但是，由于制度构建本身的缺陷和制度运行的偏差，村民自治在发展过程中凸显出来的问题也非常普遍。具体而言，目前村民自治存在的问题主要有以下几个方面：一是学者和村民对于何为自治、如何自治认识不清。受到历史因素的影响和理论知识的缺乏，部分学者和广大农民对于何为自治，如何自治尚认识不清。这不仅严重影响了现有制度的良性运行，更制约了村民自治制度的完善与发展。在实践中，问题具体表现为：（1）部分村民对选举自己的当家人存在着“谁干都一样”的思想，顶多是看一看有没有自己的亲属当选，对什么样的人“当家”才能更好地带领大家致富关心不够，思考不多，思想容易波动，不能充分有效地行使民主权利。（2）少数村民对自治存在 我国村民自治作为一种正式制度产生于 1987 年的 中华人民共和国村民委员会组织法（试行），但村委会作为一种制度实践的产生则在 1980 年末。002前言着片面的理解，认为自治就是自己说了算，想怎么干就怎么干。（3）自治体制的要求与乡村干部的思维方式和工作方式也不相符，大家长期以来所形成的思维方式和工作方法尚未及时转换过来，不能适应新农村建设的需要。二是村民自治的理论依据陈旧。长久以来，部分村民自治的研究者将自由主义民主或共和主义民主作为村民自治的理论依据，过多地强调了民主选举在村民自治中的关键作用，而忽视民主决策、民主管理和民主监督在村民自治中的地位。这不仅违背了村民自治制度本身之要求，也严重影响了村民自治权利的实现。自由主义民主和共和主义民主本身之缺陷使得它们难以为村民自治提供全面而科学的理论支撑。于此背景下，为村民自治寻求新的理论支撑，并依据新的理论支撑修正和完善村民自治的制度设计就显得尤为必要。三是乡镇的国家权力与村民自治权利冲突严重。作为国家公权力的乡镇政府为实现国家治理，必须将权力下沉，将国家公权力作用于乡土社会。而村民自治的制度设计却没有为乡镇政府的权力行使留下必要空间。于是，乡镇政府不得不运用制度外的权力以实现对乡土社会之治理。其在实践中的表现主要有：（1）在选举村委会成员时，指定候选人。（2）把村级财务账收到乡镇上来管。（3）直接宣布村民选举的村主任停职。（4）对村民选出来的村干部不满意，不给予工作上的指导帮助。（5）用简单命令的方法指使村干部的工作等。这些做法完全违背了村民自治的原则，影响了村民自治的健康发展。四是农村党组织权力与村民自治权利冲突频繁。这主要表现为村委会和党支部关系不协调。究其原因，主要有以下方面：（1）不能全面准确地认识村支部与村委会的关系，致使“两委”关系不协调。有的村委会领导片面理解村民自治政策，认为村委会是村民选出来的，群众基础厚实，代表群众利益。而党支部只是党员选出来的，其任务就是抓党员管党务。因此，抛开党支部自行决定财产、资金、项目、村办企业等重大事项。（2）一些村支部领导在“坚持党的领导”上认识片面，包揽一切，以党代政，什么都要003新农村建设与村民自治法律研究XIN NONG CUN JIAN SHE YU CUN MIN ZI ZHI FA LV YAN JIU通过村支部，大小事情都要书记说了算，大搞“家长制”、“一言堂”。实际上，二者问题的根源在于二者具有各自不同的合法性来源。村党委之权力合法性缘于上级党委，而村委会之合法性则源于广大村民。不同的权力合法性决定了二者服从于不同的利益群体，权力（权利）冲突由此产生。五是村民自治之救济机制与保障机制不健全。村民自治权作为一项法定权利，必须得到国家公权力的保障。但在目前的制度框架下，村民自治权难以得到有效保障，特别是难以得到以国家公权力为核心而构建之司法体制的保障。这种状况严重影响了广大村民自治权的实现。因此，修正我国之行政主体理论，扩展司法权之疆域，健全村民自治之救济机制就显得非常必要。随着中国村民自治实践的展开，村民自治受到越来越多关注的同时，关于中国农村的村民自治的研究也在逐渐深入。实际上，“村民自治”一词在 19 世纪 20 年代就有学者开始使用。曾出现过研究农民和农村问题的著作，如 华南乡村生活、北平郊外之乡村家庭等。30 年代至 40 年代，以梁漱溟先生等为代表的知识分子开展了乡村建设运动，其中，李景汉的 定县社会概况调查，费孝通的 江村经济和 乡土中国等著作成为认识和理解中国传统乡村社会与治理制度的经典之作。与此同时，中国共产党以其领导的大规模农民运动为基础，对当时中国乡村社会的政治、经济和文化关系进行了重大的改造，并写出了大量的社会调查报告。其中，毛泽东的 中国农民中各阶级分析及其对于土地革命的态度、湖南农民运动考察报告和彭湃的 海丰农民运动报告是中国共产党对乡村社会进行透视和政策制定的重要文献。新中国成立后，大陆理论界和台湾学术界均有许多关于中国传统乡村问题的研究成果，但大都侧重于明朝以前的研究，对近代的关注很少。“文化大革命”时期，有关乡村社会问题的研究成为学术禁区。20 世纪 80 年代以后，村民自治伴随人民公社制度的解体登上中国政治舞台，成为学者们关注的对象。许多专家学者奔向农村，走进农家，力图用自己的理论和视野去发现它的规律和未来。随着 1987 年 中华人民004前言 近年来召开的相关学术会议有：2001 年召开村民自治与中国农村社会发展国际学术研讨会；2004 年召开第二届中国地方治理学术研讨会；2006 年在京召开中国村民自治国际学术研讨会；2007 年 11 月由华中师范大学中国农村问题研究中心等单位共同举办的主题为农民权益保护与新农村建设专题研讨会在武汉召开，等等。自1979 年至 2008 年底发表的相关学术论文及研究成果共 5000 余篇。共和国村民委员会组织法（试行）的颁布，乡村问题和村民自治成为学术界研究的热点问题。有影响的著作陆续面世，如张厚安等人的 中国农村基层政权，王铭铭、王斯福的 乡土社会的秩序、公正与权威，徐勇的 非均衡的中国政治：城市与乡村比较、中国农村村民自治，黄宗智的 华北的小农经济与社会变迁，王振耀的 中国村民自治理论与实践探索，美国学者弗里曼、毕克伟、塞尔登合著的 中国乡村，社会主义国家等。1997 年“国家与社会之关系中国农村的实例”课题组在北京召开了“中国农村研究交流与沟通”学术讨论会。1998 年 中华人民共和国村民委员会组织法正式颁布后，村民自治研究出现了新的高潮。学者们的视野拓展到乡村民主政治互动、国家与农民关系的综合研究，尤其是对村民委员会选举的探讨最多，研究成果大量出现。这一时期，国外学者也对村民自治，尤其是对村民选举进行了研究和实地考察。例如日本早稻田大学教授毛里和子、静冈县立大学国际关系部教授菱田雅晴在考察安徽省岳西县莲云乡和来安县邵集乡的“组合竞选”后，都做了肯定的评价。加拿大约克大学教授 W.C.本杰明和中国首都经济贸易大学教授王胜泉在 实行“组合竞选制”的村民自治中国政治体制改革的曙光一文对村民自治“组合竞选制”作了专门研究。近年来，国内召开了多次相关学术会议；发表相关学术研究成果几千篇。总的来看，已有的研究主要将村民自治与乡村问题、基层政权建设等问题相联系在一起进行的，而且从社会学、政治学和历史学等方面研究的较多，从法学角度研究的则较少。从社会学角度，主要研究乡村文化变迁、乡村治理、乡土社会的文化与权力、城市与乡村的政治社会状况、村庄社005新农村建设与村民自治法律研究XIN NONG CUN JIAN SHE YU CUN MIN ZI ZHI FA LV YAN JIU会与国家权力之间的相互关系、村民自治与村规民约、村民自治与乡村精英关系以及村民自治的社会意义等。从政治学角度，主要研究乡村基层政权、乡村民主政治互动、国家与农民关系、公民参与和治理制度、村治、乡村体制、县乡村体制、村民自治与基层民主关系、村委会与乡村政权关系、村民自治的政治文化基础、村民自治的选举制度等。从历史学角度，主要研究村民自治制度的历史根源、变迁及其发展趋势等。从研究方法上看，学者们主要应用历史分析、价值分析、实证分析以及宏观的政策分析、学理分析和个案基础上政策和学理分析等方法进行研究的。应当说，这些研究几乎涵盖了村民研究问题可能涉及的所有领域，对于村民自治的研究也已达到相当深度，这些研究对于推动与完善我国村民自治制度起到了重要作用。但是，我们也应看到，村民自治的研究还有相当大的学术空间。而且，已有研究多是侧重于从政治学、社会学以及经济学的角度来探讨村民自治问题，从法学的角度侧重于规则的研究则较少