城市基层治理多元关系网络理想模型构建与关键问题研究_梁洪力.pdf

领导科学2023 3治理研究近年来，随着我国城市化进程的快速推进，以及人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显，城市基层治理面临主体权责界限模糊、社区行政化加剧、社会组织力量薄弱和居民参与不足等一系列治理困境。党中央和国务院高度重视基层社会治理问题，并进行了较为详细的安排和部署。党的十九大报告明确提出要推动社会治理重心向基层下移。2021年4月，中共中央、国务院发布 关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，指出基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。学术界对社会治理重心向基层下移的内涵、城市基层治理多元主体关系及问题等进行了深入探讨，认为社会治理重心向基层下移的本质是管理、服务和资源的整体性下移，应从制度设计上建立行之有效的机制，如资源下沉、需求回应及社区共治等机制，统筹推进三者下移，夯实基层治理体系，实现全领域、精细化治理，为基层赋能与减负。城市基层治理多元关系主要包括纵向政府层级下的街道区政府关系、条块关系下的街道区职能部门关系、国家与社会关系下的街道社区关系、利益相关者视角下的社区治理共同体四个维度。多元主体互动的困境和核心问题主要是：在属地管理体制下，位于行政层级末梢的街道办事处遭遇责任属地但权力资源不属地的治理难题；在条块关系下，街道办事处与职能部门之间面临权责不对称、难以统筹协调、各自为政等矛盾，街道办事处与社区居委会之间因居委会承担街道下移的大量行政任务梁洪力张成军城市基层治理多元关系网络理想模型构建与关键问题研究【摘要】在社会治理重心下移的过程中，城市基层治理推进缓慢且困难重重，主要表现为主体角色定位清晰但功能作用发挥不足、多元主体关系明晰但矛盾重重、各类问题明确但解决方案总是治标不治本等。为此，以国家政策法规为依据，明确各治理主体的角色定位，可将其划分为领导型、负责型、自治型、参与型、合作型五个类别；以相应的治理理论为基础，可构建城市基层治理多元关系网络理想模型，即党建引领的党政关系、协调指导的街居关系、执政为民的街民关系、协同合作的街社关系、自治为民的居民关系、互助互惠的社民关系。同时，对照此理想模型，运用现状树界定城市基层治理中的关键问题并探究其产生的根原因，可得出结论：城市基层治理中的关键问题是相互联系的，两个消极增强循环圈使得部分关键问题不断强化，社会治理重心下移暂时加剧了基层治理问题。为此，完善城市基层治理，应建立社会治理重心有序下移的协商机制，既保证下移的管理服务事项与资源一起下放到基层，又避免下移工作简单化和行政命令化；同时，要围绕调整街道社区关系、打破两个消极增强循环圈以及强化城市基层党组织统筹引领能力、街道社区为民服务能力及城市基层智慧治理能力开展城市基层治理工作。【关 键 词】城市基层治理；多元关系网络；理想模型；现状树；根原因【作者简介】梁洪力（1980），男，通信作者，中国科学院大学公共政策与管理学院副教授，研究方向为公共管理、城市治理、科技创新、新型城镇化等；张成军（1996），男，中国科学院大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向为城市治理、社会企业。【中图分类号】C936【文献标识码】A【文章编号】1003-2606（2023）03-0072-0672DOI:10.19572/ki.ldkx.2023.03.035领导科学2023 3而面临行政化倾向不断加剧且自治力量薄弱等困境；在社区治理多元共同体中，社会组织面临发展不够合理且力量弱小，以及居民主动参与积极性不足、参与意识薄弱等问题。在具体实践中，城市基层治理推进缓慢且困难重重，主体角色定位清晰但功能作用发挥不足，多元主体关系明晰但矛盾重重，各类问题明确但解决方案总是治标不治本，问题往往在一段时间内有所缓解，但过一段时间又卷土重来且愈演愈烈。造成这一困境的根本原因在于没有抓住问题的本源。城市基层治理涉及多元主体且主体间互动关系复杂，甚至存在消极增强循环圈（原因与结果互相影响，使问题变得越来越复杂），而很多解决方案只针对具体表现出来的问题施策，并未充分挖掘问题的根原因或破除消极增强循环圈。本文拟对标城市基层治理多元关系网络的理想模型，从系统层面总结凝练城市基层治理实践中存在的关键问题，并进一步挖掘隐藏在其背后的根原因与消极增强循环圈。一、城市基层治理多元关系网络理想模型构建城市基层治理多元关系网络以治理主体为节点，以主体间的相互关系为连线，其理想模型是对理想状态下城市基层治理主体角色定位和主体互动的描述与刻画。构建理想模型既可以为实现基层治理体系和治理能力现代化指明方向，也可以为及时发现基层治理实践中存在的真问题提供参考标准，即识别哪些现象是需要克服的困难或障碍，哪些现象是必须纠正的问题。本部分内容以国家政策法规为依据确定治理主体的角色定位，以相应的治理理论为基础研究治理主体间的相互关系，进而构建城市基层治理多元关系网络理想模型，并分析支撑该理想模型运作的治理能力要求。（一）城市基层治理主体及角色定位分析弗里曼认为，利益相关者是一个组织中能够影响目标实现或被目标实现过程影响的人。1一些学者利用利益相关者原则界定了基层治理的主体，如徐延辉等将城市社区利益相关者界定为社区组织、社区居民、政府、社会组织等社区内部利益相关者，以及其他社区、非营利组织、高校、媒体等对社区发展产生间接影响的外部利益相关者。2此外，政策文件中也提到了城市基层治理主体，如 中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见 中提到的治理主体包括基层党组织、基层政府、各类社会组织和广泛的群众等。基于学术文献、政策文本分析，本文认为城市基层治理体系的治理主体应主要包括街道办事处辖区内可能对治理活动产生影响或受其影响的一切利益相关者，分为城市基层党组织、城市基层政府、城市基层自治组织、社区居民及城市基层社会力量五类治理主体。结合近年来国家政策文件中对城市基层治理各主体角色定位提出的具体要求，可将这五类主体划分为领导型、负责型、自治型、参与型、合作型五个类别。在城市基层治理的各主体中，以街道党工委为主的城市基层党组织应担任统筹协调各方的核心领导角色，代表城市社区居民的根本利益，统筹引领城市基层治理，属于领导型利益相关者；以街道办事处为主的城市基层政府作为城市基层的直接管理者，应对上服从市区政府部门领导，执行各项命令决议，对下服务社区居民，履行为民负责、社区建设、公共服务、城市管理等职责，属于负责型利益相关者；社区居委会作为城市基层治理推动者、社区自治组织者、居民利益的维护者，应主动服务社区居民，实现居民自治，属于自治型利益相关者；社区居民作为城市基层治理活动的主要参与者、监督者和直接受益者，应主动参与城市基层治理，监督基层政府行政执法及决策，属于参与型利益相关者；城市基层社会力量尤其是社会组织作为城市基层治理的重要参与者、资源供给方、志愿活动的组织者，应与基层政府、社区通力合作，为街道和社区提供专业化的服务，属于合作型利益相关者。（二）城市基层治理主体互动关系分析自治理概念被提出以来，学者在总结大量治理实践的基础上，提出了网络治理、协同治理、元治理、整合治理和数字治理等治理理论，这些治理理论为本文界定城市基层治理多元主体互动关系提供了理论支撑。网络治理理论强调政府部门和非政府部门、公民个人等行动主体在相互依存的环境中通过彼此合作展开治理，展现出一种具有复合中心网络特征的治理模式。3基于该理论，城市基层治理不是以街道办事处为主的政府方的单一管理，社区居委会、社会组织、居民等主体尽管角色定位不同，但在多元网络中是与政府地位平等的“节点”，街道办事处管辖范畴内的公共事务的管理依赖于多个主体的相互协调和积极合作。协同治理理论强调治理中各个主体之间的良性互动，通过建立开放性的公共论坛、制度化的沟通渠道与对话平台，将所有涉及的利益相关者囊括进来，在平等、互惠、信任的基础上增进共识，形成集体决策，协调各方展开集体行动。4该理论的启73领导科学2023 3发意义在于，城市基层治理首先要建立相应的体制机制，保障所有的利益相关者能平等地参与相关治理活动；其次要依托民主协商制度与开放的沟通平台来实现多元主体之间的良性互动。元治理理论在坚持治理理念的同时，更多强调政府（国家）在社会治理中发挥重要作用5，强调应关注各治理主体角色定位的差异化，以使政府在社会治理中更多地发挥主导、负责的作用。该理论表明，在社会治理重心下移的背景下，街道办事处应在城市基层治理中承担更多责任并发挥主导作用。整合治理理论强调政府不仅是跨界整合的发起者，更是整合过程的主导者、参与者、策划者，政府在治理中处于主导地位，通过政策手段和工具对社会力量进行整合，调动多方资源，发挥多元主体及多元机制的作用，以更好地提供公共服务。6该理论表明街道办事处在治理实践中应积极整合社会力量，推动多元主体良性互动。数字治理理论指出，政府在内部运行过程中，以及与公民社会、以企业为代表的经济社会的互动中，应通过运用数字化技术简化公共事务处理程序，进而提高民主化程度。7该理论的启发意义在于，运用数字化技术，可以提高街道办事处的办事效率，弱化街道与社区的直接关联，并为多元主体的良性互动创造便利条件。基于上述治理理论，城市基层治理应建立以下几个良性互动关系。1.党建引领的党政关系。城市基层党政关系以党建为引领，通过政治引领凝聚共识，组织多元主体参与城市基层治理；通过功能引领整合社会资源，协调多元利益诉求；通过组织引领培育、塑造各级党组织，提升组织力，把党的领导与执政为民的理念贯彻到城市基层治理全过程，不断拓展城市基层党建的方式与路径。2.协调指导的街居关系。在社会治理重心向街道下移的背景下，街道办事处应充分认识到社区居委会是居民自治组织，不应将自身工作职责或任务分解、下派给社区，而应通过自身消化或借助社会组织等其他社会力量来完成。同时，要尽量在管辖范围内协调资源，支持与指导社区自治，协助社区更好地履行为民服务的职能。3.执政为民的街民关系。街道办事处作为城市最基层的行政机构，是政府执政为民理念最直接的体现者，在切实履行区政府指派的行政职责的基础上，应逐渐将工作重心转移到为辖区内居民服务上来，不断增强为民服务能力，围绕居民的利益诉求与核心关注主动开展工作。4.协同合作的街社关系。社会组织是城市基层治理中不可忽视的力量，其以特有的专业性在社会治理中发挥着越来越重要的作用。街道办事处应重视社会组织在治理中的作用，营造有利于社会组织发展的良好生态，通过税收补贴、税收减免、项目优惠等方式培养壮大社会组织，并积极与之展开多种合作。5.自治为民的居民关系。社区居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是社区居民公共利益的集中维护者，应时时处处从居民利益、需求出发开展工作。只有这样，社区居民才会主动参与到社区公共事务管理中来，进而提高社区的自治能力。同时，社区居民应对社区居委会开展监督。6.互助互惠的社民关系。社会组织在城市基层治理中的作用最终是通过为居民提供优质服务来体现的。社会组织只有不断提高自身服务效能，增强专业化能力，为居民提供更便捷、更专业的服务，才能使居民的认可度不断提高。只有居民对社会组织的服务满意，社会组织才能获得不断发展壮大的空间。（三）城市基层治理多元关系网络理想模型构建与治理能力需求分析1.理想模型构建。基于前述分析，本文构建了包括城市基层治理五大主体及其角色定位和互动关系的理想模型（见图1）。在理想状态下，城市基层治理应形成城市基层党组织统筹领导、城市基层政府依法履责、社区居委会自治为民、居民主动参与、社会组织协同合作，同时六大互动关系良性运转的城市基层治理体系，呈现出典型的复合中心网5.自治为民的居民关系城市基层党组织（统筹领导）城市基层政府（依法履责）居民（主动参与）城市基层社会力量（协同合作）城市基层自治组织（自治为民）6.互助互惠的社民关系2.协调指导的街居关系3.执政为民的街民关系4.协同合作的街社关系1.党建引领的党政关系图1城市基层治理多元关系网络理想模型74领导科学2023 3络组