税收分权研究.pdf

书书书中国财政金融政策研究中心系列研究报告税收分权研究吕冰洋著中国人民大学出版社北京图书在版编目（）数据税收分权研究吕冰洋著北京：中国人民大学出版社，（中国财政金融政策研究中心系列研究报告）税 吕 税收管理 研究 中国 中国版本图书馆 数据核字（）第 号中国财政金融政策研究中心系列研究报告税收分权研究吕冰洋著犛 犺 狌 犻 狊 犺 狅 狌犉 犲 狀 狇 狌 犪 狀犢 犪 狀 犼 犻 狌出版发行中国人民大学出版社社址北京中关村大街 号邮政编码 电话 （总编室）（质管部）（邮购部）（门市部）（发行公司）（盗版举报）网址 ：（人大教研网）经销新华书店印刷北京联兴盛业印刷股份有限公司规格 开本版次 年月第版印张 插页印次 年月第次印刷字数 定价 元版权所有侵权必究印装差错负责调换中国财政金融政策研究中心系列研究报告主编：陈雨露郭庆旺学术顾问：黄达陈共王传纶周升业安体富学术委员：（按姓氏拼音）陈雨露（北京外国语大学校长、教授）丛树海（上海财经大学副校长、教授）邓力平（国际会计学院院长、教授）龚六堂（北京大学光华管理学院应用经济系主任、教授）郭庆旺（中国人民大学财政金融学院院长、教授）贾康（财政部财政科学研究所所长、教授）刘锡良（西南财经大学校长助理、教授）李俊生（中央财经大学副校长、教授）马国强（东北财经大学副校长、教授）乔宝云（世界银行经济学家）瞿强（中国人民大学财政金融政策研究中心副主任、教授）宋逢明（清华大学经济管理学院国际贸易与金融系主任、教授）吴晓求（中国人民大学校长助理、研究生院常务副院长、教授）王广谦（中央财经大学校长、教授）汪昌云（中国人民大学中国财政金融政策研究中心主任、教授）张杰（中国人民大学财政金融学院副院长、教授）张馨（厦门大学经济学院院长、教授）总序中国人民大学中国财政金融政策研究中心成立于 年，并于 年经过评审成为教育部人文社会科学重点研究基地之一，也是全国高校中第一个财政金融领域的重点研究基地。四年来，在黄达、陈共、王传纶等老一辈财政金融学家的带领下，中心以其创新的科研体制，良好的研究环境吸引了一批优秀的中青年学者，他们以开阔的视野和前瞻性的眼光，紧抓时间脉博，创造出一个又一个深具理论价值和实践意义的研究成果。理论总是应时代发展的要求而产生，并进而指导和推动实践的发展。在世界各国经济高度发展、科学技术飞速创新的时代里，财政金融理论的研究也出现了一些新的特点。首先，全球化成为财政金融理论研究的基本视角。世纪的后 年中，经济全球化成为不可逆转的趋势。世界各国的经济高度融合，你中有我，我中有你。全球化的环境中，经济运行出现了一些新的特征和新的问题，单纯的国内视角已经无法解释，更不用说为实践活动提供有效、科学的指导。因此，对任何问题的研究都要放在全球化的框架中进行。例如，过去学者们在探讨金融危机爆发的根源时，多是从脆弱的国内经济基本面和政府不负责任的政策着眼。但对于 年代以来频频爆发的金融危机，这些传统的理论显然已经无法得出令人信服的结论。甚至连财政政策这个一向被认为是“纯国内范畴”的问题，也面临着挑战。就税收工具而言，传统上，一国宏观税负的确定，主要依据是本国经济增长的现状和目标，在全球化的宏观背景下，决策过程就没有这么简单了，既要遵守国际市场的“游戏规则”，还要考虑其他国中国财政金融政策研究中心系列研究报告家经济形势的变化。随着我国加入，财政理论的更新和政策机制的改进迫在眉睫。于是，以全球化为背景，解释和指导中国经济发展，就成为新世纪对理论工作者们的必然要求。其次，改进研究方法和注重学术规范成为理论研究的重要倾向。世纪五六十年代，西方发达国家进入直接融资高速发展的时期，金融市场的空前繁荣和金融创新的层出不穷推动了微观金融理论的蓬勃发展。与传统的宏观金融理论相比，微观金融研究更加侧重于定量分析，现代信息技术和数学、物理学模型成为理论研究的重要工具。与此同时，财政理论领域也突破了原有研究方法的欠缺，政治经济学、信息经济学和制度经济学等相关学科的思想以及计量经济学的分析模型越来越多的融入到研究工作中。相比之下，我国经济学的研究方法还十分单调，基本上还停留在逻辑分析的阶段，数理统计等国际流行的分析工具在我国的经济学研究中还运用不多。“工欲善其事，必先利其器”，我国的理论工作者已经认识到这一问题，正在努力实现方法论的国际对接，以推动国内财政金融理论研究的突破。第三，在实践的推动下，财政金融理论研究的对象迅速拓展。过去，囿于传统观念和我国经济发展程度所限，金融研究局限在货币政策等宏观层面，微观仅限于商业银行。财政研究也只集中在财政税收政策和国债等宏观领域，研究对象十分单一。改革开放 多年来，我国的市场规模从小到大，宏观管理水平由低到高，财政与金融学科也不断完善。在金融领域，资本市场、衍生金融产品、金融风险管理、风险投资等领域引起了越来越多的学者的兴趣，理论体系已经涵盖了从宏观金融运行到微观金融实践的各个方面。财政研究也更加务实，范畴扩展到社会保障、公共服务设施的管理和税收筹划等崭新的领域。财政和金融的交叉研究也日益兴起。例如货币同盟中的财政政策以及通货膨胀和税收的关系。学科体系的日臻完整和成熟，极大地促进了宏观管理层和微观主体决策水平的提高和经济的发展。为了推动我国财政金融理论研究的长足发展，中国人民大学中国财政金融政策研究中心自成立以来，积极为国内学者开创国税收分权研究际学术交流的空间，从每年一度的“中国金融国际论坛”到现代经济学前沿专题研讨班，从罗伯特蒙代尔、罗伯特巴罗、本杰明弗里德曼、让雅克拉丰、哈维罗森、罗伯特希勒等国际顶级经济学家的讲座到与芝加哥商品交易所主席列昂梅拉梅德先生、德国财政部常务副部长考克维瑟博士等业界和政界领导人的面对面，在中西方文化的一次次交汇中，中心专家敏锐地把握了理论发展的国际动态和最新趋向，结合全球化条件下我国经济发展的现状，取得了理论研究的硕果。我们现在看到的研究报告系列正是集合了中心专家研究成果的精粹，内容涵盖了财政货币政策、农村金融改革、风险投资、财政管理与经济发展、公共财政框架的设计、商业银行治理结构、资本市场开放等诸多重大现实问题，相信可以推动契合我国特点的现代财政金融理论发展，并促进国内学科体系的进一步完善。在中心 年度研究报告系列问世之际，我们要感谢教育部和学校领导的关心，感谢各位专家的辛勤耕耘，他们的努力赋予中心以勃勃的生机。展望未来，我们坚信，处于新世纪全面经济复兴进程中的中国，财政金融理论研究必将随之而腾飞于世界。中国人民大学中国财政金融政策研究中心 年月中国财政金融政策研究中心系列研究报告前言本书通过扩展市场交易的契约理论，研究了各级政府之间税权分配的契约问题，结论是清晰而有弹性的税收分权契约会提高效率。我们知道，市场经济运行不可避免地存在交易费用，而要降低交易费用的最好办法是通过一系列契约来清晰界定权利，如界定 使 用 权、所 有 权、监 督 权 等。契 约 有 多 种 形 式，张 五 常（）在 佃农理论中以地主与佃农的关系为例，归纳出工资合同、固定租金合同和分成合同三种契约形式，并天才地发现，建立在充分讨价还价基础上的分成合同是一种有效率的契约形式。我们沿着这个思路走下去，可知市场交易由一系列契约组成，好的契约能够很好地界定交易双方的资产权利，从而降低交易费用、提高交易效率；那么，对于政府间存在的大量权利分割和界定，好的契约是否能够清楚地界定政府间的权利，从而提高政府的行政效率和经济效率呢？为此，本书将运用契约经济学分析方法，研究中央政府与地方政府之间税权分配的契约实施问题。本书的研究认为，税权分为税收立法权、征管权和收益权三类，而各级政府之间的税收分权合同可分为分税合同、分成合同、定额合同和代征合同，这四种税收分权合同在税收剩余索取权、税收风险、税收监督成本上存在较大的差别。清晰的税权边界划分能最大限度地提高制度运行效率，但中央政府在划分税权时经常面临扩大税收收入规模和加强税收收入集中的矛盾，解决这一矛盾的方法是实行彻底的分税制，这也是世界范围内分税制获得广泛应用的原因。但在现实经济运行中，中央政府在制定税收分权合同时要考虑多重目标，比如满足财政支出的需要、政治利益中国财政金融政策研究中心系列研究报告博弈的考量、税收综合管理水平、降低税收成本等。在这些前提下，彻底的分税制往往不是最有效率的税制，以分成合同为基础的共享税仍得到广泛应用。因此，由于中央政府面对的税收集中与税收规模目标不可调和，其结果就是不断调整税权边界以实现不同时期的财政目标，所以税收分权契约很难稳固。运用税收分权理论，我们研究发现，中国税收分权的体制变迁可分为三个阶段，分别对应三种形式的税收分权契约：年计划经济时期的“统收统支”阶段，此时的税收分权契约以代征合同为主；年社会主义市场经济初创期的“分灶吃饭”阶段，此时的税收分权契约是以分成合同和定额合同为主；年以后社会主义市场经济完善时期，此时的税收分权契约以分税合同为主。如果说 年国营企业的“利改税”实质上是处理政府与企业之间的关系，以分成合同替代工资合同的契约改变，那么 年的分税制改革实质上是处理中央政府与地方政府之间的关系，以分税合同为主契约替代分成合同和定额合同的契约改变。这种契约改变降低了地方政府讨价还价的可能，同时降低了由此产生的交易费用，在 世纪 年代中期以后促成了中国税收的高速增长，也使中央政府的财政收入集中度大大提高。各级政府之间的税收分权契约改变还对 世纪 年代中后期中国经济的高速增长产生了重要影响。原因在于中国经济的很大一部分靠地方政府推动，而地方政府针对投资者征税实际上是采取了多种收益划分合同的组合，但由于税率由税法确定，因此这些分成合同的分成比例是固定的。不过，由于土地出让收入是一次性的，地方政府向投资者征收的土地出让收入实际上是与投资者签订的定额合同，由于定额合同的定额可以在讨价还价的基础上进行调整，因此定额合同实际上成了分成比例可灵活调整的合同。从政府间的税权分配关系看，尽管分税制规定分成合同的分成比例是固定的，但上下级地方政府之间实际上存在着各种各样的税收分权合同，因而分成比例实际上是可变的，也就是分成合同仍会成为一个有效率的契约安排。这种灵活调整的合同产生了很高的制度效率，由此推动了中国经济的高速增长。税收分权研究尽管现行税收分权体制对经济增长和提高财政汲取能力具有重要作用，但存在强化地方政府收费偏好、扩大地区财力差距、锁定经济增长方式等负面作用，并且在具体制度细节设计上仍存在较多问题，因而仍有进一步改革的必要。本书认为，改革的突破口是重新改革税制，完善地方税系，如开征零售税、增值税归为中央税等。本书的主要章节安排为：第一章，导言，主要是提出问题，进行概念界定和文献综述；第二章，税收分权的中国实践，对中国现行的税收分权体制进行了介绍；第三章，税收分权的世界经验，介绍和分析了世界范围内的税收分权状况，总结了税收分权的一般经验和原则；第四章，税收分权的契约性质，分析了税收分权的内在契约性质，运用博弈论方法研究了政府间税权的最优配置问题；第五章，税收分权的契约演变，分析了自新中国成立以来税收分权的体制演变过程；第六章，税收分权的激励作用，实证分析了中国自 年分税制以来的税收分权激励效果；第七章，税收分权的经济影响，研究了中国税收分权对地方政府经济行为的正反两方面影响；第八章，税收分权的框架设计，主要是提出了完善税收分权体系和地方税系的整体思路。中国财政金融政策研究中心系列研究报告书书书目录第一章导言!问题缘起!税权和税收分权的概念界定!税收分权与地方税系建设之间的关系!文献综述!主要观点!第二章税收分权的中国实践!税收立法权划分!税收征管权划分!税收收益权划分!本章小结!第三章税收分权的世界经验!税收分权的一般原则和现状!税权分散型!税权集中型!适度分权型!中央政府对地方政府的财政补助!世界税权划分的经验总结!本章小结!第四章税收分权的契约性质!租佃合同与税收分权合同比较!中国财政金融政策研究中心系列研究报告 税收分权的四种合同!税收分权合同的激励比较!税收分权的最优配置!信息不对称下税收分权合同的选择!本