城市地下空间三维地籍研究进展及建设思考_乔永康.pdf

第 19 卷第 2 期地 下 空 间 与 工 程 学 报Vol192023 年 4 月Chinese Journal of Underground Space and EngineeringApr2023城市地下空间三维地籍研究进展及建设思考乔永康1，2，彭芳乐1，2(1同济大学 地下建筑与工程系，上海 200092;2 同济大学地下空间研究中心，上海 200092)摘要:三维地籍是城市地下空间可持续发展的重要保障条件，目前我国城市地下空间三维地籍建设尚处探索阶段。本文全面回顾和梳理了与城市地下空间三维地籍管理建设相关的法律基础、权属登记、数据模型等方面的国内外最新研究进展，并基于城市地下空间的自身特性和研究实践中的思考，为我国未来发展城市地下空间三维地籍建设提出了一些建议。关键词:城市地下空间;三维地籍;权属登记;数据模型中图分类号:TU91文献标识码:A文章编号:1673-0836(2023)02-0359-09Advances and Development Thoughts on Three-Dimensional UrbanUnderground CadastreQiao Yongkang1，2，Peng Fangle1，2(1 Department of Geotechnical Engineering，Tongji University，Shanghai 200092，PChina;2 esearch Centre for Underground Space of Tongji University，Shanghai 200092，PChina)Abstract:3D cadastre is a guarantee for the sustainable use and land administration of urban undergroundspace By far urban underground 3D cadastre of China is still at the exploring stage This paper provides a thoroughliterature review on urban underground 3D cadastre from the perspectives of legal provisions，land registry anddata models Based on the intrinsic characteristics of urban underground space and some thoughts derived fromresearch and planning practices，some suggestions are put forward for the future development of urban underground3D cadastre in ChinaKeywords:urban underground space;3D cadastre;land registry;data model0引言城市地下空间的系统工程特性决定了在地下空间的规划、建设及权属管理过程中会涉及大量城市数据和众多数据类型，包括不同时间、不同空间和不同尺度的城市地质数据、城市建设现状数据、城市社会发展数据、城市经济发展数据、城市生态环境数据、城市规划数据等。对大多数国家而言，由于对现状设施的数据情况掌握不足，城市地下空间的管理都较为混乱无序。在数据登记制度缺失的情况下，许多地下空间设施因工程建设过程中挖掘到未被探明的地下文化遗产或其他既有地下设施而不得不停工处理。规划编制和实施的进程也会因使用权或产权纠纷而大大减缓甚至被迫搁浅，如地铁或公路隧道等社会、环境效益较高的地下空间项目往往会在下穿出让地块时发生土地权利人索要赔偿的民事纠纷。此类问题的根源在于法律中没有明确规定出让地块的地下空间所有权或使用权归属问题，而地面土地所有人或使用权人认为其地块范围以下的地下空间理应属于他们的既得利益1。由此可以看出，地下空间的权属管理是城市地下空间可持续发展的关键问题。收稿日期:2022-11-20(修改稿)作者简介:乔永康(1990)，男，山东诸城人，博士，主要从事城市地下空间开发利用规划等领域的科研工作。E-mail:iamqyk 163com基金项目:中国博士后科学基金(2021M702492，BX2021220);国家自然科学基金(42071251)目前我国的地下空间权属管理仍存在地面建筑及地下建筑的地下空间使用权范围界定不清、地下空间使用权登记工作不规范等诸多问题，不仅导致上述穿越出让地块的地下空间项目无法实施，还迫使大部分地下交通设施或市政设施都选址在城市道路、绿地等公共空间以避免产权纠纷问题，造成各类基础设施在空间上冲突不断2。同样，无法明确地下空间使用权的归属问题使得地下空间设施的产权证不能落实、无法办理抵押贷款等，也影响到了社会资本投资地下空间项目的积极性，地下空间项目之间的互连互通往往因此无法实施3-4，严重降低了城市地下空间的开发效益5。考虑到地下空间是与城市可持续发展密切相关的公共资源6-7，健全的城市地下空间土地使用权管理是实现城市可持续发展的关键环节8。作为实现现代土地管理的重要媒介，三维地籍管理系统能够较好地处理与土地所有权和使用权的法律基础、使用权登记、土地利用管控等有关的问题9，进而有效破除土地权属的管理乱局，为城市地下空间使用权管理提供了有益借鉴。本文将全面回顾地下空间三维地籍管理方面的研究现状，并对未来地下空间三维地籍系统的发展方向提出一些思考，以期为相关领域的研究人员提供有益借鉴。1城市地下空间权属管理的法律基础现代土地管理(modern land administration)的核心是地表和地下土地的权利(rights)、限制(restrictions)和责任(responsibilities)，国际上通常将之简称为 s。权属问题是城市地下空间s 中最根本的问题。权属问题包括所有权和使用权两类，在土地私有制国家是所有权问题，而在土地公有制国家(如我国城市的建设用地属于国家所有)则是使用权问题。在使用权的命名上，我国大部分城市(如深圳、福州、厦门、青岛、西安、烟台、太原等)采用了 中华人民共和国民法典 中“建设用地使用权”的概念来命名城市地下空间使用权，如“地下建设用地使用权”、“地下空间建设用地使用权”或“地下空间国有建设用地使用权”，少数省市则采用“地下空间使用权”的命名方式10。考虑到研究成果的普遍适用性，本文将在后文中采用“城市地下空间使用权”。城市地下空间的权属争议属于物权研究中的“空间权”问题。空间权的问题起源于古罗马绝对所有权的古典物权理论11，该理论认为土地的所有权“上穷天寰，下及地心”12。这一理论直到 20 世纪航空业快速发展时才受到合理性的挑战。“空间权”(Air space rights，又 叫 发 展 权 Developmentrights)就是在这种背景下被提出的。从英文的字面意义上看，“空间权”主要是针对地上空间的开发和利用问题，并逐渐被美国各州纳入到成文法中，其中最著 名 的 是俄 克 拉 荷 马 空 间 法(OklahomaAir Space Act)。而针对地下空间权的成文法可追溯到 1985 年的明尼苏达矿井地下空间开发法(Minnesota sMinedUndergroundSpaceDevelopment Act)13。目前，各国对城市地下空间权利的限制实践并不普遍。然而，在城市建成环境中，城市地下空间往往是城市更新时缓解土地紧缺和补充基础设施的唯一选择，且长距离的线形地下空间一般都不可避免地会在私人或出让地块下方穿越，使城市地下空间权属的问题更加凸显。为了解决这一问题，城市管理需要在立法上明确地下空间的所有权和使用权，以及所有者可以在何种程度上使用和支配地下空间14。在地下空间权的概念及内涵界定方面，国内学者莫衷一是。刘春彦等15 在总结各国立法和我国学者的认知现状后提出，地下空间权不存在所有权，而只是一种使用权。他们给出的理由是地下空间所有权必须依附一定的地面才能存在，其意义类似于“皮之不存，毛将焉附”。但他们认为将地下空间权划归到建设用地使用权的范畴是合理的。而张凤丽16 则认为这种做法不利于提高空间利用效率、无法发挥空间的物权功能。刘燕等17 采用了“不动产物权说”的观点，认为地下空间权不是一项单独的权利，而是权利束(包括所有权和使用权中的物权及债权)。国际上对地下空间权属管理可大致分为 3种形式18:作为土地所有权的一部分(如德国);独立管理(如美国);作为用益物权的一部分(如日本)。本文认为地下空间权既包括所有权，也包括使用权，且依附于地面不是地下空间权存在的必要条件。中华人民共和国民法典(2020 年)规定“建设用地使用权可以在地表、地上和地下分别设置”。这意味着我国地下空间建设用地使用权可以独立于地表设立，其垂直空间不依赖于地表宗地使用权，地下空间范围可以跨多个地表权利实体边界19。“民法典”的这一规定为地下空间使用权063地 下 空 间 与 工 程 学 报第 19 卷三维地籍管理奠定了法律基础11。在限制土地所有者的地下空间权属范围方面，国外有两种较为通用的做法13。第一种是绝对深度限定法，如北欧国家(丹麦、芬兰、挪威等)将地表土地所有者的权利范围限定在地下 6 m 深度范围内1;日本规定三大都市区(首都圈、近畿圈和中部圈)地表以下 40 m 或地面建筑持力层以下10 m 属于私有土地权力范围20;新加坡则取30 m21;澳大利亚维多利亚州通常在详细规划(subdivision plan)中将地下可利用深度限定为50 英尺，即 1524 m。第二种是相对深度限定法，如瑞士、匈牙利等国家规定地表土地所有者的权力范围须满足“合理且必要”的使用需求，或“不排除合理利益”(德国)，或“合理利益可以得到体现”(瑞士)1，但使用需求往往不能超过一定深度范围(如马来西亚规定农业用地不超过地下 6 m，建筑物不超过地下 10 m，工业用地不超过地下15 m)。蒋运22 则认为城市地下空间使用权的范围不能从地表算起，应排除因实现地表建筑物结构安全和功能需求所产生的自然延伸部分。这两类方法都有一定的局限性。绝对深度限定法的地下深度取值受当地地质条件影响，地质条件的不同决定了地面建筑所需的基础深度不同，地面建筑自身结构需要的城市地下空间持力范围也各异。此外，土地利用类型以及建筑物的高度对基础地下空间的深度要求也不尽相同23。因此，绝对深度限定法需要根据当地的实际情况谨慎使用。相对深度限定法在实践中缺乏可操作性，往往需要耗费较多人力和时间来判断“合理且必要”的使用深度取值，特别是在城市地下空间广泛利用的国家和地区。2城市地下空间权属登记与三维地籍系统21城市地下空间三维地籍管理的必要性在解决了最基础的权属问题的基础上，改变城市地下空间管理乱象的关键是对城市地下空间使用权进行登记，进而系统地记录和管理地下空间地籍信息。地籍系统是对由几何学和拓扑学划定的、记录 s 空间的综合登记系统24，是现代土地资源与资产管理制度的基础工具25-26，其最直接的作用是土地资源和资产权属的登记和记录，并兼具土地分等定级、地价评估和土地统计等多种用途所需的基础资料，在社会管理和经济活动中发挥重大作用27。目前所有国家采用的都是二维地籍系统。二维地籍要素主要包括:界址点、界址线、地籍号、行政界线、坐落、地类号、土地所有者或使用者及土地等级等28。地籍具有自然和法律双重属性，或分别称空间属性和权利属性29。自然属性表征土地的空间位置、边界和范围、以及几何特征，即“确界”数据;法律属性定义土地的权属与产权等相关内容，即“确权”数据27，29。但随着城市化进程的不断加快，城市土地利用的形式给传统的二维地籍系统带来了越来越大的挑战，尤其在城市地下空间权属明确之后，城市的地籍系统应该着手为基