城市更新的4S理论支持：主体-资金-空间-运维_唐燕.pdf

6 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践2021年末我国常住人口城镇化率达到64.72%，建成区面积累计6.2万平方公里1，城市发展模式进一步由大规模外向扩张向存量提质转型。从2020年党的十九届五中全会、2021年国务院政府工作报告、国家“十四五”规划，到2022年党的二十大报告，“实施城市更新行动”作为新时期我国重要的国家战略部署被不断提及。各大城市纷纷研究出台城市更新条例、管理办法或指导意见，并针对老旧小区、老旧厂房、公共空间等不同存量空间积极推进更新实践的全面开展。在这个过程中，我国城市更新理论体系不完善、制度建设不健全、技术方法不完备、运作管理不到位等问题也日益凸显，致使当前诸多“行动式”更新思路无法适应未来“常态化”的工作要求2。因此，探索符合我国特殊国情与现阶段特点、能满足不同地区发展需求的城市更新理论体系势在必行，以有效指导我国城市更新制度建设与实践探索的有序推进。概括而言，城市更新是针对城市的物质性、功能性或社会性衰退地区，以及不适应当前或未来发展需求的建成环境进行的保护、整治、改造或拆建等系列行动，其内涵随着社会经济发展和实践经验的积累而不断丰富，涉及经济社会进步、利益协调分配、空间改造提升等多维度内容，引发了经济学、政治学、社会学、城乡规划学等不同学科领域的广泛关注。本研究立足“主体-资金-空间-运维”视角，尝试搭建一个整合的城市更新理论框架，为分析比较国内外代表性城市更新理论、识别适合我国现阶需求的更新理论支撑等，提供系统化的理论认知逻辑、内容谱系和坐标参照。城市更新的4S理论框架：主体-资金-空间-运维牛津词典中将“理论(Theory)”界定为“对事实、状态或事件的一种合理、系统、科学的解释”。贾奇（David Judge）3、亚历山大（Ernest R.Alexander）4、亨德勒（Sue Hendler）5、朱介鸣6、曹康7、张庭伟8等学者先后从研究对象、适用范畴、变迁特征等差异化角度切入，对规划理论开展了体系化的分类研究。立足此类前期探索，可以发现不同城市更新理论可能具有不同的属性特点，进而可归属于不同理论类型之中，主要包括（3W类型）：一是回答“是什么（What）”的“规范型理论（Normative theory）”，其关注事物的理念、目标与结果状态；二是回答“为什么（Why）”的“实证型理论（Positive theory）”“解释型理论（Explanations theory）”和“经验型理论（Empirical theory）”，其注重对问题和现象因果关系的解释；三是回答“怎么做（How）”的“规定型理论（Prescriptive theory）”“程序型理论（Procedural theory）”及“模型（Models）”，其提出了实现目标的具体做法。在此之外，“概念框架（Conceptual frameworks）”或“视角型理论（Perspective theory）”重在确定事物讨论的基本框架，关注分析与观察相关对象或现象的方式，本研究提出的城市更新理论框架便属此类。城市更新认知的4S理论框架基 于 对 我 国 城 市 更 新 治 理尺度、动力机制、管控要素等的相关分析9，唐燕等指出由“主体（Multiple Stakeholders）-资金（Capital Source）-空间（Physical Space）-运维（Operation Service）”搭建形成的4S理论框架（图1），对于辨析我国城市更新的整体运作具有重要认知价值10。4S框架包含了城市更新中的“人-财-物-事”各类要素，基本覆盖了我国城市更新制度建设与实践运作的各个认识维度。其中，“空间”是指土地与建筑等物质存在，工作重点在于使用价值、交换价值与空间品质的综合提升；“主体”是指政府、居民、市场等更新参与者，工作重点在于平衡各方利益与实现意见协同；“资金”是指公共财政、企业/居民出资、金融产品支持等多种资金来源，工作重点在于建立合理的“成本-收益”关系并推动成本共担与收益共享；“运维”是指项目的运作过程、内容经营及后期维护，工作重点在于实现高效的更新进程与可持续的运营维护。3W类型辨析下的城市更新4S理论谱系以上述4S理论框架为基础，研究通过综述比较国内外代表性城市更新理论，揭示“是什么-为什么-怎么做（What-Why-How）”的3W理论属性特点和内容要义，来细化推进城市更新理论体系的基本内容谱系探索（图2）：“主体”方面关注参与对象、组织城市更新的4S理论支持：主体-资金-空间-运维唐燕 殷小勇（通讯作者）北京规划建设 7城市更新的中外理论与实践|THEME 话题逻辑与互动决策；“资金”方面关注收益来源、资金运作逻辑与收益平衡方式；“空间”方面关注空间承载要素、空间引导逻辑与治理举措；“运维”方面关注空间运维重点、动态更新机制和运作决策路径等（图3）。需要明确的是，不同更新理论在图3中的谱系位置并非唯一或绝对，很多理论在要义上可能涉及主体、资金、空间、运维中的多个方面。关 于 主 体（M u l t i p l e Stakeholders）的更新理论城市更新参与主体的多元化带来复杂的利益分配与关系处理问题，相关理论研究的重点在于界定城市更新参与主体的具体对象、辨析不同主体之间开展合作或竞争的互动逻辑，以及寻找促进多元主体合作的决策手段等方面。参与主体对象（What）“利 益 相 关 者 理 论”为 辨析城市更新的参与主体及其角色提供了解释框架，弗里曼（R.Edward Freeman）11将之定义为“能影响目标的实现或被目标的实现所影响的个人或群体”。学者们普遍认为，在城市更新中将各利益相关者纳入组织决策，既是一种伦理要求，也是一种战略资源12,13。城市更新参与主体的多元化进程是城市更新的民主化过程，行动涉及的诸多利益相关者共同决定了城市更新项目能否开展以及如何开展等关键内容。我国城市更新实践中的核心利益相关者主要包括产权人、政府、开发商等，次要利益相关者涉及周边市民、规划设计与建设单位等14，此外专家学者、媒体、NGO组织等也开始介入并扮演日趋重要的作用15。伴随规划、设计、实施、运营等各阶段主体的越发多样，城市更新利益主体间的关系日益复杂，如何厘清不同阶段不同利益主体的重要性与诉求所在，是协调更新主体关系和开展利益平衡的基础。主体组织逻辑（Why）在更新运作中，各类利益相关者常常基于共同的利益目标而选择一起合作，进而发展出“利益集团”“增长机器”“城市政体”等理论。其中，“利益集团”是指“任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人”16，“多元主义”“精英主义”“法团主义”等理论则描述了利益集团的不同组织形式和作用逻辑17。莫罗奇（Harvey Molotch）认为地方官员发展地方经济的强烈动机和经济精英基于土地聚图1 城市更新认知的4S理论框架资料来源：参考文献10图2 基于3W（What-Why-How）类型的城市更新4S理论分析架构资料来源：作者自绘图3 城市更新4S理论的关注重点与基本内容谱系资料来源：作者自绘 8 北京规划建设话题 THEME|城市更新的中外理论与实践敛财富的动机，会促使其形成联盟，即“增长机器”18。“城市政体”理论常用于分析公共和私人之间的非正式安排，并发展出广为人知的“公私合作伙伴关系（PPP）”等模式。国内学者针对中国城市发展中的利益集团情况也开展了诸多讨论，主要包括：一是政府主导，朱介鸣等19认为我国政府在城市发展与建设过程中扮演着“划桨”与“掌舵”的双重角色，谢涤湘20提出权力集中于政府在一定程度上有利于提高更新效率，但不利于社会稳定和空间正义；二是政府与市场联盟，张京祥21认为我国的城市治理首先是“政府与市场”的结盟，忽略了多元化的社会利益与需求，容易造成社会矛盾与冲突；三是开发商与公众联盟，这种有限合作往往建立在经济原则之上，且通常并不能解决社会问题20。主体互动决策（How）“博弈论”22认为决策主体在做决策时不仅依赖于自身选择、更要受到其他主体的影响，是研究相互依存情况下的理性行为及其结果的主要理论方法23。任绍斌24指出城市更新核心利益主体之间存在差异化博弈关系，如政府和开发商之间集中于开发规则和开发条件、政府与产权人之间聚焦公共利益分配、开发商和产权人之间重在经济利益交易；张庭伟25认为我国城市建设中公权的异化、市场的膨胀和私权的弱化导致了博弈的结构性失衡26；唐燕等10指出我国城市更新存在“内部博弈”和“外部博弈”。由于城市更新中不同主体间的决策互相影响，将多方意见纳入考量是促进合作形成的重要前提，阿恩斯坦（Sherry Arnstein）27由此提出了三个层次、八种形式的“公众参与梯子”理论；奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）通过“多中心治理理论”强调决策中心可以相互独立以实现优势互补,通过竞争关系来开展多种契约性和合作性事务，促进公共产品的合理配置28。关于资金（Capital Source）的更新理论资金保障是城市更新活动得以启动的重要前置条件，理论研究的重点在于明确项目收益来源和资金运作逻辑，建立成本分担与收益分配的合理做法及调节手段，促进城市更新项目在经济可行的同时实现利益的合理分配。资金收益来源（What）“租差”理论和“成本-收益”模型揭示了通过正向收益引发城市更新行动的动力来源。“租差”是指现状土地利用的“实际地租”和建设条件改善后预期能获得的“潜在地租”的差值。当地块的“租差”扩大到足以支付城市更新所需的各项成本并且能产生投资者满意的收益时，城市更新行为便会发生29。国内学者们结合我国国情对租差理论进行了拓展应用，宋伟轩等30将城市更新租差分为“实际租差”和“预期租差”，姜凯凯等31提出由折旧租差、发展租差、规则租差构成的“三元租差”模型，丁寿颐32建构了面向不同主体的租差模型。微观经济学中将“收益”大于“成本”作为经济人行动的基本出发点，若一个城市更新项目财务上不能实现平衡，则无论这个项目短期看起来多么成功，其发展也往往不可持续33。赵燕菁等33将城市更新的成本分为“资本性投入”和“经营性投入”，认为城市更新不能仅考虑项目“投入-产出”的局部静态平衡，而是要考虑全过程的动态平衡。资本运作逻辑（Why）“空间生产理论”和“资本循环理论”指出了空间资本化的实质特征，为城市更新的经济利益驱动提供了解释逻辑。列斐伏尔（Henri Lefebvre）的“空间生产理论”认为在现代资本主义生产模式中，空间被用来生产剩余价值；大卫哈维（David Harvey）在此基础上提出“资本三级循环”过程，认为资本主义的城市空间负载了资本积累的使命并具有不断创造价值的能力，使得资本在三级循环中不断获取利润34。资本在我国城市更新中起到的核心驱动作用亦不容忽视。我国经济制度改革存在将土地使用权和城市建设商品化、市场化的趋势35，因此张京祥等36认为，我国城市更新的本质是城市政府、工商资本等通过获取土地级差地租收益实现资本增值与积累的过程。郭文34指出资本、权力和社会需求三种要素在我国不同更新实践中的作用存在区别，如成都太古里37和上海新天地38主要受权力与资本左右，南京江东村39主要受资本与社会左右，深圳沙井古墟40则是权力、资本、社会共同作用的结果。收益平衡方式（How）利益平衡是城市更新中主体合作得以达成的关键所在，更新项目普遍存在的“外部性”则会对促成成本共担与利益共享造成干扰。现代经济学认为，外部性会导致资源配置的失灵，因此有必要将其内在化41。旧福利经济学中的“庇古理论”提出通过税收等措施调节项目运作，通过财产转移使得穷人和富人的边际效用相等，以实现“福利最大化”42，这成为处理城市更新外部性、促进社会公平正义的一种路径41。针对我国城市更新，王桢桢43分析了不同主体为实现各自利益进行的重复博弈所带来的负外部性；李松林等44以深圳为例开展定量分析，认为规模越大的项目正外部性越强；许宏福等45提出政府应制定城市更新的外部性纠正措施，以实现整体、近远期、多主体的利益平衡。学者们还将“帕累托