中国地方财政分权下的地方公共品供给研究_舒成著.pdf

中国地方财政分权下的地方公共品供给研究舒成著江西高校出版社书书书图书在版编目(C I P)数据中国地方财政分权下的地方公共品供给研究/舒成著南昌:江西高校出版社，2012 12ISBN 978 7 5493 1692 2.中 .舒 .地方政府 公共物品 供给制 研究 中国.F062 6中国版本图书馆 CIP 数据核字(2012)第 307284 号出 版 发 行社址邮 政 编 码总编室电话销 售 电 话网址印刷照排经销开本印张字数版次书号定价江西高校出版社江西省南昌市洪都北大道 96 号330046(0791)88504319(0791)88513417www juacp com南昌市光华印刷有限责任公司江西太元科技有限公司照排部各地新华书店787mm 1092mm1/167 5210 千字2012 年 12 月第 1 版第 1 次印刷ISBN 978 7 5493 1692 230 00 元赣版权登字 07 2012 693版权所有侵权必究书书书摘要改革开放30 年以来，财政分权体制改革一直是中国经济领域研究的重要课题。经济学家们达成了一个比较广泛的共识:中国财政分权体制改革促进了地方各级政府间的竞争，提高了地方各级政府发展经济的动力，增强了地方公共品的供给，为我国 30 年来的经济高速发展奠定了基础。随着中央与省“分税制”财政分权体制的确立，地方财政分权体制也沿着“分税制”的思想逐步深化，形成了地方各级政府在分工、合作提供地方公共品的财政体制基础。然而，地方财政分权体制是在地方各级分权划分比较模糊、地方各级缺乏稳定收入来源的背景下实施的，而且既没有体现居民对地方公共品的偏好显示机制，也缺乏对地方各级政府有效供给地方公共品的激励。这就使得地方公共品的供给中出现诸如经济增长型的地方公共品投资高速扩张，各地高速公路、地铁(轻轨)、机场及城区公用事业改变惊人;以行政管理费为代表的社会管理型地方公共品增长迅猛，各地行政事业部门人员膨胀，政府治理效率低下;而医疗、教育、卫生等社会服务型地方公共品投资则相对不足且效率不高。本书以地方财政分权体制下的地方公共品供给作为研究对象，深入探讨地方财政分权体制的制度设计、分配体制、管理机制对地方各级政府提供地方公共品的影响。本书基于前人的研究，深入分析省地财政分权体制和地县财政分权体制对地方公共品供给的影响，并在此基础上提出通过地方财政分权体制和“省直管县”财政管理体制的完善途径，以便在今后的地方财政分权体制改革中更好地促进地方公共品有效供给。本书主要包括五个部分。第一部分，导论。本部分介绍了本书的研究背景和意义，并对国内外关于地方财政分权体制和地方公共品供给的研究进行了梳理和综述。研究发现，地方财政分权体制的实施需要与对应的居民偏好显示(选择)机制、地方政府间的激励机制等措施相配套，才能使地方公共品高效供给。同时，对地方财政分权体制与地方公共品的供给之间的关系，需要结合不同级次的分权程度、本级财政运行状况等方面进行理论和实证方面的研究，才能得出比较可靠的结论。最后，提出了本书的研究框架和方法，总结了本研究的创新和不足之处。第二部分，地方财政体制与公共品供给理论分析。本部分对地方公共品理论及其有效供给、财政分权理论下地方公共品的有效供给从理论层面进行了分析。在此基础上提出了地方财政体制下地方公共品供给分析框架，并从地方财政分权体制制度设计、分配体制、管理机制层面对地方公共品供给影响机理进行了分析，为地方财政体制对地方公共品供给的实证分析奠定了理论基础。第三部分，中国地方财政分权体制下地方公共品供给变迁。本部分介绍了改革开放以来地方财政分权体制的制度安排，并对制度安排下的地方公共品供给情况进行了分析。研究发现:地方公共品供给规模随着经济发展而增大但地方各级政府承担了过多供给责任，随着地方财政体制分权化的推进，尤其是“省直管县”制度的实施，地方各级财政支出中发生了有利于基层的变化;地方公共品供给结构尚待优化，即使实行了“省直管县”，经济增长型和社会治理型地方公共品供给规模相对在省地县级的供给中仍然高于社会服务型;从主要地方公共品供给职责来看，大体呈现“省级减少、地级稳定、县级增大”的趋势，“省直管县”制度的实施使省级、县级在地方公共品供给中的责任增加，地级供给职责相应减少。第四部分，中国地方财政分权体制下地县级公共品供给实证分析。本部分对我国地方财政分权体制下的地县级公共品供给能力和地方财政分权体制对地县级公共品供给的影响进行了实证分析，并对未完全实行“省直管县”的省份与完全实行“省直管县”的省份的实证结果进行对比分析。研究发现:“分税制”改革后，地县级财政自给率出现大幅下降，全国地级人均财力基尼系数一直在比较平均的水平，县级则接近了不平均的警戒水平;全国地县级人均财力泰尔指数值总体呈下降趋势，就地级而言省内差异变动程度要明显大于省际变动程度，县级则呈现出相反的趋势;在省地和地县财政分权体制下，即使“省直管县”制度实施后，地县级政府受财政自给能力弱、财政负担重和治理效率低等因素的影响，并未由经济发展型政府转向社会服务型政府。第五部分，主要结论与政策建议。本部分简要总结了各部分的研究结论，并在此基础上从地方财政分权体制制度设计、分配体制、管理机制层面提出了促进地方公共品有效供给的对策。同时，在本书分析“省直管县”制度对地县级公共品供给影响的基础上，有针对性地提出了促进“省直管县”财政管理体制完善的对策。关键词:地方财政分权体制地方公共品“省直管县”2中国地方财政分权下的地方公共品供给研究书书书目录1 导论11 1 研究背景与意义11 2 国内外文献综述21 3 研究框架与方法101 4 研究创新与不足122 地方财政体制与地方公共品供给的理论分析142 1 地方公共品理论及其有效供给142 1 1 地方公共品的内涵142 1 2 地方公共品的有效供给152 2 财政分权理论下地方公共品的有效供给172 2 1 第一代财政分权理论下地方公共品的有效供给182 2 2 第二代财政分权理论下地方公共品的有效供给242 3地方财政分权体制下地方公共品供给的分析框架272 3 1地方财政分权体制下地方公共品供给理论模型272 3 2地方财政分权体制对地方公共品供给影响机理分析283 中国地方财政分权体制下地方公共品供给制度变迁313 1 中国地方财政分权体制的制度安排313 1 1 中国地方财政分权下的财政管理体制313 1 2 中国地方财政分权体制的内容323 1 3 中国地方财政分权体制变迁分析363 2 中国地方财政分权体制下地方公共品供给分析393 2 1 中国地方公共品供给总量分析393 2 2 中国地方公共品供给结构分析453 2 3 中国地方各级政府主要公共品供给职责分析513 3 中国“省直管县”地区地方公共品供给分析543 3 1 中国“省直管县”地区地方公共品供给总量分析543 3 2 中国“省直管县”地区地方公共品供给结构分析573 3 3 中国“省直管县”地区各级政府主要公共品供给职责分析594 中国地方财政分权体制下地级公共品供给实证分析634 1 中国地级公共品供给能力分析634 1 1 中国地级财政自给能力分析634 1 2 中国地级财政财力分配差异分析654 2 中国地方财政分权体制对地级公共品供给影响实证分析714 2 1 实证分析的理论基础714 2 2 指标选择与实证方法724 2 3 样本数据与实证结果734 3 中国“省直管县”体制对地级公共品供给影响实证分析784 3 1 样本数据784 3 2 实证结果795 中国地方财政分权体制下县级公共品供给实证分析815 1 中国县级公共品供给能力分析815 1 1 中国县级财政自给能力分析815 1 2 中国县级财政财力分配差异分析835 2 中国地方财政分权体制对县级公共品供给影响实证分析865 2 1 指标选择与实证方法865 2 2 样本数据与实证结果875 3 中国“省直管县”体制对县级公共品供给影响实证分析925 3 1 样本数据925 3 2 实证结果936 主要结论与政策建议956 1 本书主要结论956 2 促进中国地方财政体制下地方公共品有效供给的政策建议986 2 1 健全地方财政分权制度设计986 2 2 优化地方财政分配体制996 2 3 强化地方财政资金管理机制1036 2 4 完善“省直管县”财政管理体制104参考文献106后记1142中国地方财政分权下的地方公共品供给研究书书书1导论1 1研究背景与意义公共品对于一个国家(地区)的经济发展和人民福利水平提高起着重要作用。根据地域和受益范围不同，公共品可以分为全国公共品和地方公共品。对于中小型国家而言，全国公共品与地方公共品之间差异较小，而对于中国这样一个幅员辽阔、有多级政府的经济大国来说，由公共品地域和受益范围层次性引出了一个重要问题:如何有效提供不同层次的公共品?财政分权理论给出了由不同级次政府提供不同层次公共品的经济学依据:与中央政府相比，地方各级政府更接近于本辖区内居民，从而能使公共品与居民偏好更好地进行匹配，并能提高地方政府的地方公共品供给效率。综观中国改革开放以来的财政体制改革，正是围绕着财政分权理论的这个思路而展开的。随着中国财政分权体制的逐步建立，财政分权思想得到了逐步深化，“分税制”实施后地方各级政府的独立经济利益也逐渐明晰，从而奠定了地方各级政府分工、合作提供地方公共品的财政体制基础。虽然“分税制”使中央收入更加集中，地方政府(省地县三级和乡镇级)仍然是提供地方公共品、发展经济的主体。从纵向看，中国财政体制高度分权化，截至 2007 年，它被分成 34 个省级单位，333 个地级单位，2862 个县级单位和 41636 个乡镇级预算单位。根据各级政府支出比例这个传统测算指标，即用地方各级政府支出占全国财政支出比重来衡量，中国总支出中 70%左右发生在地方政府，其中又有 55%以上的公共支出发生在省级以下政府。对照发达国家省(州)以下政府支出占各级政府支出总额平均30%左右的水平，中国可能算是当今最分权的国家了(张军，2006)。“分税制”以来，地方财政分权体制已经发生了很大的变化，但是这个体制仍然是一个层层相叠的分级体系。从财权分配上看，上级政府一般只与下一级政府打交道，并确定收入分享体制的大体框架。例如，省级政府与市级政府确定收入分享机制，市级政府与县级政府确定收入共享规则，如此等等。事权分配也采取同样的方式。其结果是:地方各级之间的实际收入和支出有很大的差异。这就导致在各地区地方公共品的数量与质量都有较大程度提高的同时，人均水平在不同地区还有相当大的差距。而且，在财政体制变迁中，上一级财政部门总是在“甩包袱”，即利用旧体制赋予的新体制制定权增加收入、减少负担，这就使得部分本来应该是省级部门提供的公共品，放在地级部门提供;地级部门应该提供的公共品，放在县级提供。这样层层转嫁，再加上很多上级项目需要下级提供配套资金，使得基层(县级、乡镇级)财政成为最困难的级次。这种体制下，地方公共品供给的资源配置效率较低，有限的资源并没有完全得到合理利用，经常表现为:一方面政绩工程、形象工程等“泛滥成灾”，另一方面地方科教文卫支出不足。同时，地方公共品供给的行政成本居高不11导论国家统计局 中国统计年鉴(2008)M 北京:中国统计出版社，2008下，地方公共品和公共服务的质量不能令人满意，以及地方公共品供给中错位、缺位、浪费、腐败等现象时有发生。例如，教育、卫生等公共领域不仅整体效率水平较低，而且地区分化严重(张军等，2003;Hofman 等，2004);中国基础设施的成就被认为是分权体制下“为增长而竞争”的结果(张军等，2007)。在深化地方财政分权体制改革的同时，一个问题就变得日益突出:中国的地方财政分权体制提高了地方公共品供给吗?当前研究中央与省级财政体制及其对省级公共品供给影响的文献比较丰富，但对地方财政分权体制(省以下财政分权)度量以及地方财政分权体制对地方各级公共品供给影响探讨较少。本书探讨了中国地方财政体制下的