省管县新模式“全面直管”改...——基于河南省县级面板数据_蔡武.pdf

第38卷第6期2022年12月吉 林工 商 学院 学 报JOURNAL OF JILIN BUSINESSAND TECHNOLOGY COLLEGEVol.38,No.6Dec.2022省管县新模式“全面直管”改革的民生发展效应分析基于河南省县级面板数据蔡武，文铭（南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳 421001）摘要 目前学术界对于省直管县体制改革能否促进县域经济社会与民生发展的研究已颇为丰富，也存在着诸多争议，“全面直管”模式的省直管县体制改革作为一项突破性的改革，其能否促进改革县域的民生发展还有待研究。以2014年河南省正式实行“全面直管”模式改革作为一次“准自然实验”，构建了一个包含经济发展、社会发展和民生改善指标的民生发展指数，运用双重差分法识别了省全面直管县改革的民生发展效应。研究结果表明：省全面直管县改革显著地促进了改革县的民生发展，且促进作用逐年加强；并通过了安慰剂检验、PSM-DID和滞后一期控制变量等稳健性检验。进一步分析表明，改革同时在经济发展、社会发展和民生改善三个维度上促进了县域民生发展。从民生发展角度研究了省全面直管县改革的政策效应，为我国进一步推动和深化省直管县体制改革提供了证据支持与经验借鉴。关键词 省管县；全面直管；民生发展；双重差分法中图分类号 F207文献标识码A文章编号 1674-3288（2022）06-0028-06收稿日期 2022-06-08基金项目 湖南省社会科学成果评审委员会一般项目“新经济地理学视域下湖南省城市经济集聚最优规模研究”（XSP19YBZ197）；湖南省教育厅科研项目“湘南城市群工业集聚的经济效应及驱动因素研究”（21C0261）作者简介 蔡武（1983-），男，湖南长沙人，经济学博士，南华大学经济管理与法学学院讲师、硕士生导师，研究方向为城乡及区域经济协调发展；文铭（1997-），男，湖南郴州人，南华大学经济管理与法学学院硕士研究生，研究方向为区域经济发展理论与政策。一、引言自1982年建立市管县体制以来，我国区域发展并没有形成城乡协调发展的格局，反而进一步固化了城乡二元结构，而且限制了县域的发展。县域作为我国基本的经济单元，是城乡融合发展与乡村振兴的接点，也是实现高质量发展的关键，县域经济发展与民生发展的滞后已成为目前我国经济社会快速发展的掣肘。随着市管县体制的弊端逐渐凸显，各地开始实行省管县体制改革，通过减少行政层级、扩大县级财政的自主权以激发县域经济发展活力，协调城乡发展，促进地区民生发展。1992年浙江省实行“扩权强县”的省管县体制，取得良好成效，其他省份也开始展开了多种类型的省直管县体制改革。自2002年以来安徽、浙江、吉林、湖北等省陆续开始推行了省财政直管体制改革，在20072009年达到了高峰。目前省直管县体制改革主要存在三种模式：扩权强县、财政直管、全面直管。“扩权强县”改革主要是将地级市的部分经济社会管理权限给予县级政府，以扩大县级政府的经济社会管理权限。“财政直管”主要涉及以下几个方面：统一收支划分；转移支付、税收返还等项目的核定与补助；政府的财政收支预算与年终决算；省县间的财政资金关系；年终各类结算等事项。“扩权强县”和“财政直管”模式只是将部分经济社会管理权限和财政权限下放给县级政府，行政管理体制还留在原属地级市，县级领导的任免、考核、升迁等权限仍直接受控于所属地级市政府，这容易造成改革县与原属地级市的角色冲突和发展摩擦，打击县级干部积极性1，影响改革效果。“全面直管”模式则在进一步扩大县级政府经济社会管理权限的基础上，将改革县与原 28DOI:10.19520/ki.issn1674-3288.2022.06.017属地级市对接的党政、人事和司法等移交给省委省政府等部门，使其直接与省一级对接，改革县拥有了比以前更大更多的经济社会管理和财政收支决策的自主权，消除了可能来自地级市的不利影响。“全面直管”模式的省直管县体制改革作为一项突破性的改革，学者们对其成效的研究还相对较少，目前仅有丁肇启和萧鸣政（2017）2对其试点改革的政策效果进行了分析，而对“全面直管”模式的正式改革的研究几乎没有。本文研究省全面直管县改革对民生发展的影响可以在一定程度上补充和丰富我国“全面直管”改革模式政策效果的研究成果，对进一步推动和深化省直管县体制改革也具有参考意义。二、文献综述与理论分析目前相关文献多是从经济增长、县级财政收支问题以及公共服务水平等角度研究省直管县体制改革的成效。一些学者研究认为省直管县改革可以显著促进县域发展。才国伟和黄亮雄（2010）3研究发现，政府的层级改革会提高县域经济增长速度与地方财政支出，财政直管与强县扩权配合使用的作用效果会更强。郑新业等（2011）1研究发现改革促进了县域经济增长，其成效来源于经济分权而不是财政分权。倪志良等（2018）4从地级市角度评估了省直管县改革的成效，认为改革促进了地级市的经济增长，强度越大则效果就越明显。郭艳娇和王振宇（2018）5通过荟萃回归分析表明，省直管县改革对地区经济增长具有显著影响。赵绍阳和周博（2019）6研究表明省直管县改革促进了县域与企业的经济发展。韦东明等（2021）7研究认为省直管县改革促进了县域经济的包容性增长。也有文献持有不同观点，认为省直管县改革并不必然利于县域的发展。李猛（2012）8基于宏观经济稳定理论研究发现，当缓解县乡财政困境时，省直管县体制有利于中国经济较快地平稳增长。丁肇启和萧鸣政（2017）2基于河南省县级面板数据，首次分析了“全面直管”试点改革的效果，发现改革明显加重了地区财政负担，并不能促进地区经济增长和民生改善，必须全面推进“全面直管”的改革，才能减少政策制度之间的冲突和摩擦，显现改革效果。崔军等（2021）9使用PSM-DID研究发现，省直管县改革显著降低了县级的自有财力，造成收支异化，也并未缓解“财权上收、事权下移”现象。其次是关于省直管县对改革县公共服务水平以及民生的影响。刘叔申和吕凯波（2012）10认为省财政直管在“强市强县”与“弱市弱县”的关系下改革对县级公共卫生服务水平具有正面影响，在“强市弱县”关系下则有消极作用。谭之博等（2015）11基于全国县级数据研究表明，省财政直管改革显著地缩小了城乡收入差距，提高了中学在校生人数比重，增加了床位数且改革的影响具有一定持续性。余靖雯等（2017）12研究发现改革显著增加了县级政府的人均教育支出，长期来看“扩权强县”改革对教育供给的促进作用更强，且能更有效改善地级市内的区县教育资源分配均衡问题。蔡嘉瑶和张建华（2018）13研究发现改革会忽视公共服务供给，会强化政府间的横向竞争与纵向竞争，难以统筹协调区域间的发展。高秋明和杜创（2019）14从居民医保整合的角度研究了财政省直管县体制对基本公共服务均等化的影响，认为财政直管比重越高的城市越倾向于避免整合。张艳等（2021）15研究得出扩权强县改革激励了县域公共教育资源供给，不过在强县与弱县之间存在结构性的差异的结论。学术界对省直管县体制改革成效的研究已较为丰富，其改革模式也主要为“扩权强县”和“财政直管”，或不区分改革模式；评估改革成效也多集中于经济增长、财政收支和公共服务上，且主要是集中在一项指标或是几项独立的指标，基本没有从整体性的视角来评估改革的政策成效。本文将从一个包含了经济发展、社会发展和民生改善指标的民生发展指数视角来评估省直管县“全面直管”模式的政策效果，研究省全面直管县改革是否具有促进民生发展的效应。2014年河南省选择10个县（市）实行“全面直管”，是我国省直管县体制改革史上一次大突破，改革赋予了直管县经济管理权、财政自主权和行政管理权，修正了省直管县体制改革中“扩权强县”和“财政直管”模式下存在的体制不相匹配问题，给直管县经济社会发展与地区民生改善带来了极大的机遇。首先，在经济发展方面。省全面直管县改革在原来“扩权强县”和“财政直管”模式基础上进一步放权，赋予了直管县省辖市级经济社会管理权限，最大化激发县域经济发展活力；同时还对领导、人事、司法等体制进行调整，使改革县成为全面行政省直管县，协调了改革县与原属地级市的摩擦冲突，减少了对县域经济发展的阻碍。经济发展为民生改善提供了物质基础，促进县域基础设施建设以及提高社会福利水平，进而促进地区民生发展。其次，在社会发展方面。财政管理体制的进一步深化改革为县域财力建立了保障机制，加大了对县域 29的公共财政资金支持与补贴，为地区基本公共服务水平的提高提供了财政基础，而地区政府在教育、医疗、农林水事务等公共服务上的财力投入极大影响了地区民生发展。最后，在民生改善方面。县级政府相比上级政府掌握更多地方信息，更为了解本地居民的需求偏好，因而可以提高县域公共服务供给效率，促进城乡之间教育、医疗卫生与社会保障等基本公共服务体系的均等化，补齐农村短板，兜牢民生底线，在整体上促进地区民生发展。基于以上理论分析，本文认为省全面直管县改革可以促进地区的民生发展。三、模型设定与数据（一）数据与描述性统计为研究全面直管模式对民生发展的影响，本文选取河南省全面直管县改革作为一次“准自然实验”，研究全面直管模式的政策效果。全面直管模式是对现有市管县体制改革力度最大的改革，目前全国范围内也只有30个县（市）实行，而河南省有10个县（市）实行，分别是巩义市、永城市、汝州市、邓州市、固始县、长垣县、鹿邑县、兰考县、新蔡县、滑县，10个县（市）中同时具有经济发达与落后地区、工业强县与农业大县。而其他进行省全面直管县改革的7省中包含改革县样本较少，而且以县级市居多，容易出现样本选择的内生性问题，所以以河南省省全面直管县改革作为一次“准自然实验”是较好的选择。本文样本数据为20112018年河南省县级面板数据，样本期含改革前3年，可以较好地保证进行事前平行趋势检验；含改革后（含改革当年）5年，既可以很好地识别政策效果以及动态效应，又可避免因时期过长而受到来自其他政策影响的干扰。另外数据均来自于历年 河南省统计年鉴，所有变量描述性统计如表1所示。表1变量描述性统计变量民生发展指数（DLI）人口密度（PD）产业结构（UP）居民储蓄率（HS）全样本（N=840）均值2.35540.05720.66980.7701标准差0.94740.02280.30410.2563改革组（N=80）均值2.63220.06570.80820.8545标准差0.91580.01550.26910.2715非改革组（N=760）均值2.32620.05630.65530.7612标准差0.94660.02330.30400.2531注：熵权法计算出的民生发展指数均值为0.2355，为避免实证回归中核心解释变量系数过小，将民生发展指数10处理，变量描述性统计和所有实证回归中均为10倍实际的民生发展指数。（二）模型设定自Ashenfelter和Card（1985）16开创性地使用双重差分模型研究以来，双重差分模型一直被广泛地应用于政策的效果评估。如果一项改革政策能够被视为自然实验，则可以通过比对改革组与非改革组在冲击时间前后的差异来评估政策效果。本文回归模型设定如下：DLIit=0+1DIDit+xit+i+t+ct+it（1）其中，DLIit是被解释变量，为民生发展指数；DIDit为核心解释变量，DIDit=Ti*Pt，河南省省全面直管县正式改革从2014年开始，Ti为政策组别虚拟变量，Pt为时间虚拟变量，若该县域为改革县，则Ti=1，否则为0，若Pt=2014，则Pt=1，否则为0；xit为本文控制变量，包括人口密度、产业结构和居民储蓄率；i表示个体固定效应，控制影响民生发展但不随时间变动的个体因素；t表示时间固定效应，控制所有个体随时期变化的时间因素；ct表示原代管地级市与年份的交互固定效应；it表示随机误差项；由于本文已经控制个体固定效应和时间固定效应，回归中变量Ti与Pt都会被吸收，故在回归模型和回归结果中都未再添加。本文所有回归结果所使用的标准误差为以县个体聚类的稳健标准误。（三）变量选取1.被解释变量：民生发展指数