试论中央对香港管治方式的演变_李环.pdf

24专题Focus东方学刊 2022 年 12 月冬季刊试论中央对香港管治方式的演变李环管治是一个复杂的系统性问题。回归后，对香港的管治不仅涉及特区政府依据宪法和基本法对本地事务进行的具体层面的管理，还涉及中央政府依据宪法和基本法对整个特区的治理。香港回归 25 年来，中央政府对香港的管治经历了从“被动回应式”到“主动作为式”的转变。这不仅反映香港自身的变化，也反映中国和国际环境的变化。在中华人民共和国香港特别行政区基本法（简称“基本法”）规定的“五十年不变”过半的时间节点，回顾过往 25 年“一国两制”实践的基本脉络，总结对香港管治中的成败得失，有助“一国两制”在未来实践中行稳致远。一、回归初期中央政府对香港特区的管治中央政府对香港特区的管治经历了从“被动回应式”到“主动作为式”、从强调依据基本法治港到强调依据宪法和基本法治港的转变，体现了在香港被重新纳入国家治理体系后，中央政府对香港整体发展的考虑和特殊对待。（一）基本法有关中央与特区关系的规定基本法第二章“中央和香港特别行政区的关系”共计 12 条，较全面地界定了中央政府和特区政府各自享有的权力。主要涉及：（1）特区直辖于中央人民政府，享有高度自治权，包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及全国人大及其常委会和中央政府授予的其他权力；（2）中央政府负责管理香港特区的外交、防务等，决定全国性法律在香港的实施以及宣布香港进入紧急状态等；（3）中央对特别行政区高度自治具有监督权，人大常委会可将特区立法机关制定的法律（须报人大常委会备案）发回，令其失效；（4）特区享有全国人大及其常委会和中央政府授予的其他权力。根据第二章最后一条即第 23 条的规定，特区应自行立法维护国家安全。香港特区迄今未完成这一宪制责任。该条立法对香港回归后的管治产生了重要影响。基于宪法与整部基本法，中央的权力实际上不止体现在第二章，至少还包括了：（1）特别行政区的创制权，根据宪法第 31 条的规定，设立特别行政区，并规定特别行政区实行的基本制度；（2）特别行政区政府的组织权，如任命特别行政区行政长官和主要官员；（3）特别行政区基本法的制定、修改、解释权；（4）向特别行政区行政长官发出指令权。这些权力表基本法第 23 条规定：“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”这一条涉及的内容与 2020 年 6 月施行的中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（简称“香港国安法”）中规定的罪行有所不同。230206东方学刊2022冬季打样版无封面.indd 242023/2/7 上午11:5325专题Focus试论中央对香港管治方式的演变明中央政府同样是“一国两制”实践的主体与责任人。（二）“井水不犯河水，河水不犯井水”中央与特区关系除以法律语言规定外，还以政治语言表述，后者体现了中央政府治理香港的理念。1983 年 6 月，在回归谈判过程中，邓小平会见出席全国人大和全国政协六届一次会议的港澳地区人大代表和政协委员时指出：“中国的根基在大陆，不在台湾，不在香港。四化建设，香港出了点力。以后甚至出力更小也有可能，但我们不希望小。中国的建设不能依靠统一来搞，主要靠自力更生，靠大陆的基础。当然还要实行对外开放，吸收外资，但主要以自力更生为主。所以香港也好，台湾也好，不要担心统一以后大陆会向你们伸手，不会的。”1989 年 7 月，江泽民在会见基本法起草委员会副主任委员、基本法咨询委员会主任安子介等人时谈道：“在处理港澳和台湾的问题上，我们采取一国两制的方针，我搞我的社会主义，你搞你的资本主义，井水不犯河水，我不会在港澳和台湾搞社会主义，你也不要把资本主义的一套搬到内地来。”1989 年 12 月，江泽民在会见英国首相特使、首相外交顾问柯利达时指出：“在一国两制问题上，我曾在同香港许多工商界人士、香港特别行政区基本法起草委员会委员的谈话中引用过中国的一句谚语，叫做井水不犯河水。有的香港人不大理解，说：井水不犯河水，河水必定犯井水。其实，我这句话完整地说是：井水不犯河水，河水不犯井水。”香港回归初期，中央对香港采取了“井水不犯河水，河水不犯井水”的管治方式，宣传上的“马照跑、舞照跳”，有人认为的“换个国旗，有个行政长官取替港督”，都是侧重“不变”或“少变”。这也使得在香港回归后，中央并没有系统地研究“一国两制”下的管治与港英时期的管治之异同。然而，高度自治不是放任自流，香港也不是在真空中发展，必然受到各种各样的外部影响，“井水”和“河水”总有打交道的一天。在回归初期的“一国两制”实践中，涉及中央与特区关系，且影响中央对特区管治理念的重大事件可以用“四个一”概括，即一次金融危机，一次释法，一次立法尝试，一次游行。1997 年香港甫回归，就遭遇亚洲金融危机，在中央政府的全力支持下，特区政府击退金融大鳄的狙击，保持了汇率稳定。之后，中央仍是在香港需要的时刻，尤其是经济民生领域，给予充分支持，这在回归后较长一段时间里被称为中央“送礼包”。一次释法是指 1999 年，香港特别行政区行政长官提请人大常委会就“居港权”进行解释，这是人大常委会的第一次释法。在此案中，特区政府直接向国务院提交报告请求人大释法，部分人士认为绕过了法院，涉嫌违反基本法，引起社会争议。一次立法尝试是特区政府 2002 年拟就基本法第 23 条进行 中共中央文献研究室编：邓小平思想年谱（19751997），中央文献出版社 1998 年版，第 258 页。袁求实编著：香港回归大事记（19791997）（第 2 版），生活读书新知三联书店（香港）2015 年版，第 93 页。江泽民文选第 1 卷，人民出版社 2006 年版，第 81 页。全国人大常委会关于基本法第 22 条第 4 款和第 24 条第 2 款第 3 项的解释。1999 年 1 月 29 日，香港终审法院就“吴嘉玲案”宣判，指出所有香港永久居民在内地所生子女，不论是否拥有单程证，不论婚生或非婚生，不论出生时父或母是否已经成为香港居民，均拥有居港权。特区政府估计这一判决会导致 10 年内有 167 万内地人拥有居港权，将给香港社会带来沉重的人口压力。1999 年 5月 18 日，行政长官会同行政会议决定提请人大释法。人大常委会迄今共对基本法有过五次解释。其中，第一次和第三次由香港特别行政区行政长官提出，涉及对“居港权”的解释（1999 年 6 月）和对行政长官任期的解释（2005 年 4 月）；第二次和第五次由全国人大常委会主动解释，涉及行政长官选举程序（2004 年 4 月）和基本法第 104 条（2016 年 11 月）；第四次由香港终审法院提出，涉及刚果（金）案件（2011 年 8 月）。230206东方学刊2022冬季打样版无封面.indd 252023/2/7 上午11:5326专题Focus东方学刊 2022 年 12 月冬季刊本地立法，社会对此意见不一，立法会也存在不同意见，特区政府最终因在立法会“不够票”，被迫无限期搁置相关草案。一次游行指的是 2003 年 7 月 1 日爆发的反对第 23 条立法的“七一游行”，主办方声称有 50 万人，警方统计数字为 35 万人。此次游行震惊中央，终结了中央自香港回归以来采取的“井水不犯河水，河水不犯井水”的管治模式。（三）中央对香港管治方式的调整2003 年 7 月，因应香港形势，中央成立港澳工作协调小组，负责协调国务院港澳办、香港中联办、澳门中联办等十多个从事港澳工作的部门，统筹香港管治事宜。对香港的管治由“井水不犯河水，河水不犯井水”阶段进入中央“有所作为”的阶段。2004 年 9 月，中共十六届四中全会通过的关于加强党的执政能力建设的决定指出：“保持香港、澳门长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的崭新课题。”为了做好这一崭新课题，中央政府加大了对“一国两制”理论与实践的研究，并以基本法为抓手，强调不断完善相关制度与机制。2004 年，内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排（CEPA）开始实施，为因“非典”疫情等因素处于经济低谷的香港经济注入活力。CEPA 开展以来，共签订 9 个补充协议，大大促进了内地与香港的经贸交流。内地对香港的开放程度逐年扩大，在实现两地货物贸易自由化后，内地又逐步向香港开放服务贸易。中央政府心系香港的繁荣稳定，国家规划开始纳入香港，“十一五”规划首次涉及香港、澳门，“十二五”规划港澳单独成章。中央领导人每次视察香港都会赠送“大礼包”。然而，香港社会依然争拗不断，20042013 年，十年间，经过两次政改、三次释法，“反高铁”“反国教”“占领中环”香港社会逐渐政治化。2012 年 11 月，中共十八大报告指出，“中央政府将严格依照基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制”，表明中央政府已经认识到需要从制度层面加强对香港的管治。2014年左右，香港反对派围绕政制改革问题宣扬并推进违法的“占领中环”行动，向中央政府和特区政府施加压力。2014 年 6 月 10 日，国务院新闻办公室发表“一国两制”在香港特别行政区的实践白皮书，并指出：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治”；“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力”。这是首次提出全面管治权的概念，是对香港当时形势的一种回应。危机催生变化。香港的政治争拗给整个社会带来伤害的同时，也促使中央政府不断深化对香港“一国两制”实践的思考。整体而言，在香港回归之初十多年的时间里，基本上是反对派及其背后的外部势力掌握着议题设定权，虽然中央政府在香港的“管治权之争”中有优势，但并未呈现压倒性态势，甚至在立法会选举中还出现了困扰建制派的“四六魔咒”。二、中央对香港全面管治权的落实中央强调对香港特区的全面管治权，这一权力的落实需要法律制度的保障和体制机制的配套。从 2014 年的白皮书到 2016 年的人大常委会释法，从 2020 年的香港国安法到 2021 2018 年 12 月，CEPA 货物贸易协议签署，与 2015 年 11 月签署的CEPA 服务贸易协议、2017 年 6 月签署的CEPA 投资协议和CEPA 经济技术合作协议一起完成了 CEPA 的升级。CEPA 成为具有“一国两制”特色、全面涵盖两地经贸合作领域的高水平自由贸易协议。在立法会直选中，建制派与反对派得票总数长期呈“四六比”的情况。230206东方学刊2022冬季打样版无封面.indd 262023/2/7 上午11:5327专题Focus试论中央对香港管治方式的演变年的选举制度改革，中央不断推进对香港的全面管治。（一）强调依据宪法和基本法治理香港2015 年 3 月，政府工作报告的涉港内容首次出现“宪法”字眼，即“严格依照宪法和基本法办事”，中央开始强调宪法与基本法一起构成香港的宪制基础，从法律层面夯实“一国”。从此，依“法”治港就是依据宪法和基本法以及人大常委会决定治港。2017 年 10 月，中共十九大报告指出，“严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制”。2016 年 11 月 7 日，针对香港特别行政区立法会部分议员违规宣誓的行为，全国人大常委会主动对基本法第 104 条有关规定做出解释，明确了香港特别行政区公职人员宣誓的有关制度。2019 年 2 月 26 日，中央人民政府就禁止“港独”组织“香港民族党”运作，向香港特别行政区行政长官发出公函，表明了中央的有关立场和意见，进一步确立了中央就涉及中央与特别行政区关系的重大事项发出指令的制度和机制。2019 年 10 月，中共十九届四中全会召开期间正值香港的“修例风波”发生之时，所以会议通过的决定针对性很强地指出，“健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力。建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制