失信联合惩戒中不当联结问题研究_李一含.pdf

95SI LU JING JI GUAN LI 失信联合惩戒中不当联结问题研究文/李一含摘要：失信惩戒制度的出现约束了市场主体的不当行为，保障市场经济有序发展。但失信惩戒制度也带来了一些问题，其中最为显著的就是其泛化使用的问题，本文从目前社会信用建设情况着手，分析市场经济下失信惩戒制度存在的不当联结问题，明晰禁止不当联结原则在失信联合惩戒制度适用过程中的标准，理清其边界，使失信惩戒制度在市场中发挥积极作用。关键词：信用；失信联合惩戒；不当联结我国的信用体系建设，始于 2011 年诚信制度建设的提出，在全国开展诚信试点建设，它是信用体系建设的雏形。自从我国施行失信惩戒制度以来，对震慑失信行为以及建立诚信社会、保障市场经济平稳运行方面发挥了不可替代的作用，但在实践中逐渐呈现出滥用的态势。在过去的一段时间里，失信惩戒制度以“一处失信，处处受限”为口号，在全国各地广泛推进，一系列问题也随之暴露出来，像失信行为认定的泛化、惩戒措施的肆意扩大，损害了公民的权利，使公民承担了本不应承受的额外负担。学界以及实务界也在思考如何杜绝失信惩戒制度的滥用问题，对失信惩戒制度的运用也慢慢变得理性，说明我们已经逐渐认识到失信惩戒制度中联结问题以及慎用公权力的重要性。2020 年11 月份的国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见提出了要规范失信惩戒制度的应用，文件提出“依法合规、保护权益、审慎适度、清单管理”，明确了严重失信主体的确认标准，不得随意设定；对于惩戒措施的适用也进行了规范，做到过惩相适，不得任意扩大惩戒所涉及的领域，从这份指导意见中，我们可以看出要对该制度理清惩戒范围、明晰标准的意图。“一处失信，处处受限”虽然在遏制失信行为，构建社会信用体系上发挥重要作用，但因为没有一个精细化的标准，失信惩戒似乎成了一个“口袋”，执法中难以处理的问题都要装进去，导致实践过程中失信认定扩大化、信用惩戒过度滥用的问题出现。我们必须先梳理清楚禁止不当联结原则的内涵和性质，然后进一步分析禁止不当联结原则在失信惩戒中运用的一般原理。一、禁止不当联结原则以及失信联合惩戒制度（一）禁止不当联结原则的内涵国内对该原则的研究通常也是局限于理论，还没有运用到我国的司法实践中。在 2020 年指导意见中提到了“关联”一词，要求在实施惩戒时做到过错与惩戒相匹配，不得任意加大惩戒力度，扩大惩戒范围，其中已经反映出了禁止不当联结的内涵。国家的权力如若不能将其确定一个边界，将会损害到人民的权利，为了能实现权力与权利的平衡，才设定了禁止不当联结原则，因此，它的基本要求是公权力行为与人民的义务之间，如果没有关联，不得联结不得考虑无关要素。不当联结禁止原则和比例原则有相似的地方，但在实际运用中仍有不同，不同之处在于它们的侧重。不当联结禁止原则主要针对的是“能否”的定性问题，比例原则针对的是施行手段的程度问题。在评判一个行政行为是否合法时，先要对行为进行定性，然后再去考虑程度的问题，因此，可以得出，在适用顺序上，不当联结原则优先于比例原则。（二）禁止不当联结原则在失信惩戒中规制的重点禁止不当联结原则运用于失信联合惩戒制度有其可行性，也有其必要性，禁止不当联结原则本身就是为了规范国家权力而产生，失信惩戒制度呈现出的滥用态势，也正需要禁止不当联结原则对其进行规范。禁止不当联结原则在失信惩戒制度的规制重点可概括96丝路经济管理为两方面：一是对市场主体失信的认定时考虑不相关的因素，将本不应认定为失信的行为认定为失信；二是惩戒措施的不当联结问题，包括对失信主体以外的第三人进行惩戒以及跨领域惩戒。在失信惩戒制度发挥其惩戒力度与失信主体权利保护之间要找到一种平衡，找到平衡的关键在于失信惩戒具有实质性的内在关联。二、失信联合惩戒机制不当联结现象（一）信用内涵缺失型不当联结2013 年信用惩戒制度在督促了被执行人积极履行义务，为长久以来“执行难”的问题提供了解决方案，提高了法院判决的权威性。因其解决问题立竿见影的效果，逐渐运用到各部门、各领域，运用的范围变广，但一个问题始终没有弄清，就是失信的内涵，没有明确的标准，就出现了失信外延不断外扩的情形。失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录中明确了失信企业的认定标准：第一，受到行政处罚且处罚要达到吊销执照以上的程度。第二，上市公司因其实施违法行为且情节严重，被限制或者禁入市场。但在具体各领域在制定备忘录时，并没有严格按照上述标准，反而有将标准放宽的趋势，也就是说市场主体更容易被归入失信主体的范围，更容易受到惩戒。究其本质行政机关认定权泛化，其具体表现为大部分法律仅规定诚信原则、未规定信用档案制度如何与失信惩戒制度对接、规范性文件赋予行政机关过大的执法权。诚信原则虽然在市场运行交易中发挥重要作用，比如在民法中的诚实信用原则，作为民法中的重要原则约束当事人双方履约守约，而在行政法领域其诚信的相关行为要广于民法的范围，所以对于失信惩戒中的诚信解释应做扩大解释。诚实信用原则的规定不能取代失信惩戒的制度性设计。如果认定失信惩戒的对象仅依靠诚实信用原则进行判断，或者仅仅依据这一条而将所有违反具体某一市场监管法的行为主体都确定为失信主体，则不只是对于失信惩戒制度的不当扩大，也将导致行政机关的执法权获得变相扩张。（二）连带型不当联结此种联结也可被称为连带型不当联结，是指失信人因其失信行为一些权利受到限制，同时其子女亲属的权利也受到了一定限制，在我国的惩戒措施中子女亲属受到限制的包括劳动权、受教育权等。现如今，学界一些观点认为连带型的不当联结，不应当发生在与失信行为无关的其他公民身上，而失信联合惩戒机制也应当积极保障无关人员的基本权利。但本文认为并非所有涉及失信人子女及其亲属的限制都应认定为不当联结，其目的是阻止失信者转移被执行财产、是对被执行人财产的一种固定与保全角度出发支持其可接受性，所以对于实践中子女亲属是否纳入惩戒的范围，应当具体案件具体分析，需要慎重考量的，在保障公民权利的同时，也要使惩戒发挥其应有作用。（三）跨行政领域的不当联结其内涵是指失信主体因在某一领域实施了失信行为而被纳入黑名单，却在另一领域受到了无关限制的情况。在实践中，会出现行为人在此领域实施了失信行为，但对其实施惩戒时在彼领域做出。跨行政领域的惩戒并不是说所有跨领域的都要被视为不当联结，需要考虑在彼领域的惩戒与失信行为是否有联结性且对约束失信行为是否有帮助。例如，一企业甲因其侵犯了另一企业乙的知识产权，被列入失信惩戒名单，但却受到了不准开办教育机构的惩戒，知识产权领域的失信行为在教育领域受到惩戒，其关联性有所欠缺，也侵犯了企业自由经营的权利。三、构建失信惩戒中不当联结的判断标准在对标准的制定中，要注意平衡好失信联合惩戒制度的效用以及失信主体权利保障两方面，比如说，惩戒失信主体时，对失信主体以外第三人权利的限制，如若一律禁止，是否会影响失信惩戒制度的作用；跨领域的惩戒我们要杜绝无条件联结，何种条件下联结才是无问题的等都是我们应当考虑的问题。（一）细化失信行为的认定标准 失信的认定是否明确是决定失信惩戒制度能否运行好，发挥效用的关键一步。应从宏观的指导思想及微观具体的标准两方面来进行规定。首先，要做到具体情形具体分析，任何制度的运行都不能只是生硬的97SI LU JING JI GUAN LI 套用标准，保证既合法又合理，充分了解案件的具体情况，客观且公正的评判。其次，失信的程度要进行标准明确的划分，同时还要结合不同地区的情况做出针对性的标准，要考虑到当地的经济水平、地域习惯，制定出一套和当地匹配的标准。在制定标准时尽量用数字表达，避免出现含糊不清的表达，譬如，时间标准上六个月、一年、二年；次数的要求上，一年两次、两年三次等，标准明确，减少可裁量空间，可有效避免制度的滥用。（二）限缩惩戒对象对失信主体的子女亲属的权利进行限制，不免让人想到古代的连坐制度，一人犯错，全家受罚，这种制度的出现是囿于当时落后的管理手段，通过这种株连的方式告诫人们克己守法，来维护社会稳定。但随着法治文明的发展，人们自主意识的觉醒，我们主张的是责任自负的原则，这是社会文明的进步。惩戒措施常常会牵连到失信主体之外的第三人，对此要进行分情况的讨论，首先，如果对以保全财产、防止失信主体转移财产为目的，对其子女亲属依附于失信主体获得的权益进行限制，这种联结是合理的。其次，如果父母失信取消其子女参加公务员考试的资格，这种限制子女公平择业的权利，通过父母的诚信状况，去评价子女和限制子女的权利，并不合理。因此在实践中应将规则细化，充分考虑案件的具体情况，尤其对可能牵涉到第三人的措施要十分慎重。比如说，对限制子女入学私立学校高收费这一惩戒措施，要根据其具体情况审慎适用，因为其子女能够入学私立学校，可能不仅仅依靠其父母的财产，还为之付出了巨大的努力；如果对此不加区分，就适用惩戒，就属于不正当的联结了。（三）明确跨行政领域失信惩戒的标准应将联合的标准细化，且标准要在实践中有可操作性。首先，惩戒措施大致上可以分为失信记录、提醒告诫、重点监管、声誉不利、资格限制或剥夺、自由限制等六类。根据是否对失信主体的权益造成减损，将前三种归为加强监管类，声誉不利划为风险警示类，余下两种划为制裁类。显然加强监管类并不会对主体权益造成减损，风险警示以及制裁类会造成直接或间接的影响。惩戒措施的适用要考虑与失信行为直接涉及的本领域及其他领域。首先适用本领域的惩戒措施是否不当联结，在实施惩戒措施时应注意遵循依法行政原则及比例原则，像对失信的企业进行重点监管，但不得无底线的频繁骚扰，此种惩戒一般来说只要不违反比例原则通常都是正当的。在其他领域的惩戒是出现不当联结问题的重灾区，需要视惩戒措施是否符合其他领域的特别法目的。例如，婚姻登记严重失信人对其在经济、借贷等领域实施惩戒，此种联结显然是不合理的。又如，严重违法失信企业失去承担政府采购项目的机会，此种限制是符合政府采购相关法规的目的的。因此，对于在其他领域的惩戒，需要视惩戒措施是否符合管辖其他事项或领域的特别法目的，目的的考量是评判是否正当的重要标准。【基金项目：青海民族大学研究生创新项目，失信联合惩戒中不当联结问题研究；项目编号：04M2022180。】（作者单位：青海民族大学法学院）参考文献1 史玉琼.关于建立失信惩戒机制的研究 J.征信,2018(9):18-23.2 沈岿.社会信用体系建设的法治之道 J.中国法学,2019(05).3 李声高.失信治理连带责任的法理质辩与规则适用 J.法学杂志,2019(02).4 王留一.禁止不当联结原则：内涵界定与司法适用 J.福建行政学院学报,2017(04).5 吴堉琳,刘恒.信用联合奖惩合作备忘录：运作逻辑、法律性质与法治化进路 J.河南社会科学,2020(03).