世界银行“办理破产”指标化在中国的法治进路_石贤平.pdf

2022 年第 6 期(总第 159 期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And LawNo.62022(Sum No.159)世界银行“办理破产”指标化在中国的法治进路石贤平，张明悦，张宇琪(哈尔滨商业大学 法学院，哈尔滨 150028)摘要:中国在世界银行 营商环境报告 中“办理破产”指标得分提升迟缓，直接影响了中国营商环境的世界排名。通过解构“办理破产”评估指标，认真反思“办理破产”在中国的指标化进程及其评估实践，“办理破产”指标化运动与中国破产制度改革存在理念障碍、衔接机制不畅、司法保障不力等困境，亟须从法治立场予以回应。应通过改进破产管理人制度和改进债权人利益的保护机制、推进程序法治来完善司法保障制度、构建行政执法与司法审判的协同联动机制等法治进路，提升我国在世界银行营商环境报告 中的排名，不断优化营商环境。关键词:营商环境报告;办理破产;回收率;破产框架力度指数;法治进路中图分类号:D922291文献标志码:A文章编号:10087966(2022)06008008收稿日期:20220911基金项目:黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“优化营商法治环境的政务诚信评价体系构建及其运行研究”(21FXD260)作者简介:石贤平(1977)，男，安徽宿松人，副教授，硕士生导师，从事商业法、行政法研究;张明悦(1996)，女，江苏淮安人，2021 级法律硕士，从事行政法研究;张宇琪(1997)，女，江苏淮安人，2020 级法律硕士，从事商业法研究。中国 2016 年办理破产指标得分为 5543，世界排名为第 55;20172019 年办理破产指标得分均为 5582 分，排名分别为第 53、56、61 和 51 名。一、问题的提出世界银行于 2001 年提出“营商环境”概念，并通过收集世界各个经济体的数据，对其营商环境进行世界排名，于 2003 年发布了首份营商环境报告，使其成为世界各个经济体广泛认可的权威性报告，报告致力于通过指标评价数据反映问题从而推动了各个国家的制度改革。世界银行 营商环境报告 共设置了十一个一级指标，“办理破产”指标是其中的一项。通过分析已发布的 营商环境报告 中关于“办理破产”指标数据，我们发现发达国家的债务执行效率普遍高于发展中国家。而发展中国家为了完善国家的破产程序，往往会效仿发达国家的机制，引入了复杂的破产程序，但由于部分发展中国家本身公共部门的能力限制、法官的专业化水准不够等问题，导致设置的破产程序过度形式化，反而阻碍了破产程序的正常进行。此外，世界银行营商环境评估指标在评估活动中，各个经济体对“办理破产”指标存在理念和机制构建差异、司法保障不力等问题，指标得分情况差异明显。在世界银行发布的 营商环境报告 中，中国作为发展中国家，“办理破产”指标近五年来得分比较稳定，但由于其他被评估经济体的改革，该项指标世界排名呈现波动，但整体排名却呈现下降趋势。尽管08中国在 营商环境报告 2020 中“办理破产”指标得分有所上升，世界排名上升到了第 51 名，但仍然远低于我国当年营商环境世界排名 31 名，其中“回收率”指标只有 369 分，世界排名第 85 名，与世界发达国家相比，差距仍很明显1。表 1“办理破产”的二级评估指标在 DB2020 中的得分对比二级指标中国(北京、上海)东亚及太平洋地区经合组织高收入经济体总体表现最佳者回收率(百分比)369355702929(挪威)时间(年)17261704(爱尔兰)成本(资产价值的%)2202069310(挪威)结果(0 为零散销售，1 为持续经营)0破产框架力度指数(016)135701192018/2019 无表现最佳者2020 年 营商环境报告 中，“破产时间”较前一年下降 2 名，“破产成本”排名没有变化。目前，我国学界对世界银行“办理破产”指标化运动的研究主要围绕两条学术主线展开:一是以世界银行“办理破产”整体指标为研究对象开展研究，如剖析世行“办理破产”指标在方法论等方面的缺陷，结合我国破产法的指标化进路进行了系统反思，并提出了应对世行评估的改进措施;再如从价值论视角诠释世行“办理破产”指标的功能和制度价值，从方法论视角解析“办理破产”指标，从实践论层面评述我国破产法的相关改革措施之利弊，并提出完善破产法实施之建议2。二是对世界银行“办理破产”指标下的“回收率”和“破产框架力度指数”指标展开单独研究，如以优化营商环境为视角，专门研究“办理破产”的“回收率”指标;或以“破产框架力度指数”为视角，解读世界银行“办理破产”指标对我国营商环境评价的影响以及应对思路3，等等。这些研究成果体现了学者们对世界银行“办理破产”指标的学术关切，回应了中国对世界银行“办理破产”指标的实践需要，为提升我国营商环境水平提供了理论参考。但总体而言，学界对破产法中关于重整计划表决权主体、债权人在破产程序中参与程度不高的原因分析、传统破产法理念导致我国破产效率低下等问题仍存在认识不够全面、不够深入的情况，导致相关的应对措施不及时、不到位，中国在营商环境“办理破产”指标评估得分上提升迟缓，影响了我国营商环境在世界的排名。在大力提升我国营商环境的背景下，综合运用法学主要学科的理论工具和研究方法，以解构世界银行“办理破产”的指标为切入点，破解我国在世界银行“办理破产”各级指标得分徘徊不前的难题，不失为一种研究路径。同时，通过研究“办理破产”指标项下的失分项数据，以优化法治化营商环境为视角，及时总结指标评估失分原因，探索出一条世界银行“办理破产”指标化在中国的法治进路，为全面提升中国营商环境水平做出学术贡献。二、世界银行“办理破产”指标的基本构造及其中国指标化运动的实践反思世界银行“办理破产”指标是以 全球债务执行 (“Debt Enforcement around the World”)一文作为理论依据。依据该文设计出标准化破产案例样本，并通过制定评估操作流程，向不同国家和地区中从事破产清算、重组的从业者或债权人分发调查问卷，由填写调查问卷的人员描述该破产企业最有可能被采取的措施。“办理破产”指标主要用来衡量一国企业退出机制的完备程度，其下设置了回收率和破产框架力度指数两个二级指标。回收率，也叫清偿率，指债权人通过破产重整、清算或其他债权执行程序收回的债权额占债权总额的百分比。回收率指标主要由时间、成本和结果三者互相作用得出，计算公式为:E(回收率)=100*GC+70*(1GC)100*C/(1+r)t4。GC 是 Going Concern 的缩写，指一个公司能否持续经营，如果能够维持，则取数值 1，如果被零散出售，则取 0;C 是成本(Cost);r 是各国银行的贷款利率;t 指的是时间。破产框架力度指数指标，下设启动程序指数、管理债务人资产指数、重整程序指数、债权人参与指数四个三级指标，与回收率指标不同，这些指数指标更易量化与标准化，其迎合了不同经济体社会结构、政治、法律体系的差异，更容易通过这些指标来评估一个经济体破产制度的优劣性，反映了世界银行对于一国破产法律制度中是否规定优先保障担保债权人的重视，以及债务人、其他不同类别债权人在破产制度中的利益诉求。目前，破产框18架力度指数逐渐成为世界银行对一国破产法律制度好坏的评分标准。通过解构世界银行“办理破产”两个二级指标还可以发现，世界银行的专家们注重保证破产企业最大价值，倾向于以重整程序来维持破产企业的运营价值。同时，在破产程序过程中，以效率为先，希望通过避免法院的过度介入、减少上诉等程序来提升破产执行效率，注重对担保债权人的保护，而不是所有债权人。2016 年，上海、北京地区在世界银行营商环境报告“办理破产”“回收率”得分是 362，20172019 年得分均是 369。20162019 年，“办理破产”“破产框架力度指数”指标上得分非常稳定，均为 115 分。随着世界银行营商环境在中国的评估实践和中国破产法律制度改革的推进，在 2020 发布的报告中，中国办理破产“回收率”仍然得分 369，四年的分值没有变化，只比 2016 年提高了 07 分;而 2020 年，“办理破产”“破产框架力度指数”指标提高了 2 分，其中启动程序指数和管理债务人资产指数部分均获得满分，主要失分项在重整程序指数和债权人参与指数部分。通过指标得分情况分析，尽管我国“办理破产”指标排名总体上呈现上升趋势，但上升幅度较小，且各二级指标得分提升缓慢。“回收率”指标得分停滞不前，在时间方面，世界银行在报告中对于我国北京、上海地区办理破产案件的评估时间为 17 年，与当年最佳表现者爱尔兰 04 年仍有较大差距，成本也远高于表现优秀的经济体，而作为影响回收率得分的关键指标 破产结果，我国得分一直为 0。破产框架力度指数指标的失分项集中在重整程序指数和债权人参与指数部分，从我国“破产框架力度指数”在 DB2020 中的得分情况中可以发现，重整程序指数包含三个问题，我国在世行 2019 和 2020 的报告中均得到 25 分，失分项都是第一个问题，即破产重整计划中，债权人是否都享有表决权，世行评估报告中指出我国法律对于这一项规定较为模糊，因此导致失分。债权人参与指数部分共四个问题，我国在前两个问题均未得分。对于管理人的选任问题，从我国法律条文的规定来看，债权人是无权直接任命或是拒绝管理人的。对于债权人是否应当享有对破产企业重大财产的处分决定权，世行评估报告中指出我国企业破产法 第 69 条规定，对债权有重大影响的财产处分行为管理人应当及时报告债权人委员会。从法律规定来看，当管理人处分会对债权人产生影响的重大财产时，只要求向债权人会议及时报告，这与世行所要求的“批准”不同，因此导致我国在这一指标上失分。实际上，世界银行指标自身也存在度量偏差、低估大陆法系国家法律效率等弊端。尽管如此，世界银行公布的营商环境报告能够帮助中国对标发达经济体的营商环境发展水平，增强中国经济发展内生动力，推进包括破产法律法规在内的制度改革。近年来，中国营商环境世界排名尽管有了明显进步，但中国的营商环境排名与世界第二大经济体之间明显不相称，中国营商环境的提升仍有较大空间，其中世界银行“办理破产”指标评估分值停滞不前是一个重要原因。因此，阐释世界银行“办理破产”指标的构成，分析其在中国的得失分原因，对提高中国整体营商环境得分，提升营商发展环境水平具有重要的意义。我国在世行二级指标“破产框架力度指数”项下的三级指标“启动程序指数”得分是 3 分(满分 3 分)、管理债务人资产指数得分是 6 分(满分 6 分)、重整程序指数得分是 25 分(满分是 3 分)、债权人参与指数得分是 2 分(满分是 4 分)。最高人民法院于 2011 年 9 月公布 最高人民法院关于适用 中华人民共和国企业破产法 若干问题的规定(一)、2013年 7 月和 2019 年 2 月分别公布若干问题的规定(二)和(三)。企业破产法 第 83 条规定，重整计划不得规定减免债务人欠缴的本法第 82 条第一款第二项规定以外的社会保险费用;该项费用的债权人不参加重整计划草案的表决。三、世界银行“办理破产”指标化的中国法治障碍(一)理念障碍 中国破产制度改革之殇世界银行公布的 营商环境报告 中，中国“办理破产”指标排名一直“很稳定”，分数难以突破。由于中国办理破产的时间远高于其他发达经济体，“办理破产”的子指标“破产时间”与“破产成本”排名近几年稳中有降。为了提高“办理破产”指标排名，中国近年来多次通过颁布司法解释的改革方式来应对世界银行“办理破产”指标在中国的评估。但这种改革方式存在逻辑反复、改革欠缺针对性等弊端，导致我国破产制28度与“办理破产”指标的相关要求仍存在一定差距5，制度改革成果也没有全部被世界银行认可。究其原因仍在于我国破产法改革理念没有彻底革新，没有制定出长远性和针对性的排名追赶方略，对多元利益主体下的整体破产效益没有平衡兼顾好，在优化营商环境背景下，没有发挥破产法重