省级国土空间生态修复规划编...析——基于河南省的探索实践_白世强.pdf

省级国土空间生态修复规划编制探析 基于河南省的探索实践白世强，张月阳，陈 阳，周东进（河南省自然资源监测和国土整治院，郑州；深圳大学城市规划设计研究院有限公司，广东 深圳）摘要：在“五级三类”国土空间规划体系中，生态修复规划属专项规划。编制实施生态修复规划，对于生态修复工作的开展具有重要引领作用。结合河南省国土空间生态修复规划编制的探索实践，阐释生态修复规划的内涵、定位、特点，明确省级生态修复规划以维护国家生态安全、强化农田生态功能、提高城镇生态品质为目标，为市县级生态修复规划编制、科学开展生态修复工作提供依据。结果表明：以河南省为例，详细介绍了河南省国土空间生态修复规划的编制思路，明确河南省国土空间生态修复分区，依据“基于自然的解决方案”，对不同的生态问题提出针对性修复措施，科学谋划生态修复工程，制定规划实施的保障措施，提高规划的可操作性，以期为其他地区生态修复规划编制、生态修复工程规划制定等提供参考借鉴。关 键 词：国土空间；生态修复；规划；河南省中图分类号：文献标志码：文章编号：-（）-：-收稿日期：；修回日期：基金项目：河南省国土空间生态修复规划编制项目作者简介：白世强（），男，河南巩义市人，注册城乡规划师，博士，主要从事国土空间生态修复、国土空间规划研究，（）。通信作者：周东进（），男，河南息县人，硕士研究生，主要从事国土空间规划、区域规划研究，（）。引言 我国人多地少，水土资源空间匹配性较差，资源富集区与生态脆弱区多有重叠，且随着经济的高速增长，大部分自然资源开发利用已逼近或达到其承载力上限，部分生态系统遭到破坏，生态安全受到威胁，开展国土空间生态修复迫在眉睫。党的十八大以来，国家先后出台中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定生态文明体制改革总体方案 等一系列政策文件，明确提出要坚持山水林田湖草生命共同体理念，推进生态系统保护和修复。党的十九大将生态保护修复上升到了国家战略的高度。国内外也围绕国土空间生态修复进行了诸多探索，在国土空间生态修复的概念内涵，、生态修复技术路径与模式、生态保护修复机制、重点区域识别 等方面取得了大量研究成果。生态修复工作的科学开展迫切需要规划引领。年以来，为更好地履行国土空间生态保护修复职责，自然资源部下发关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知，在全国启动了国土空间生态修复规划（以下简称“生态修复规划”）编制工作。目前，各省份生态修复规划编制工作虽然都已启动，但进度、内容、深度等差异较大。本研究结合河南省国土空间生态修复规划编制的实践，尝试从自然资源管理视角出发，探讨省级国土空间生态修复规划的定位和内涵、规划的特点及编制思路，以期为其他地区省级和市级国土空间生态修复规划编制提供借鉴。国土空间生态修复规划定位及内涵国土空间是人类生产生活和自然资源要素的载体，由自然生态系统与社会系统相互作用而成。经济社会发展建立在对土地、矿产、水等自然资源和国土空间开发利用的基础上，不可避免地对生态环境带来诸多不良影响，需要通过自然恢复或人工措施修复受到破坏的自然生态系统。年党和国家机构改革之前，国土资源部门开展的生态修复相关工作主要是组织编制土地整治规划、矿山地质环境恢复治理规划。其中土地整治规划分国家、省、市、县 级，主要内容是开展农用地整理和高标准农田建设，建设用地整理，废弃、退化、污染、损毁土地治理等；矿山地质环境保护与恢复治理规划仅在省级和部分市、县编制实施，主要目标是治理历史遗留矿山地质环境问题。随着生态文明建设的持续深入推进，以增加耕地、复垦建设用地、恢复矿山地质环境为主要目标的土地、矿山整治已难以适应新的形势发展需要，涵盖生态系统各要素综合治理的国土空间生态修复规划已经成为落实“山水林田湖草是一个生命共同体”理念的重要载体和关系国家生态安全的重大战略任务（表）。国土空间生态修复规划作为国土空间规划的重要专项规划，可分为省、市、县 级，从宏观到中观层面对生态功能退化、生态系统受损、空间格局失衡、自然资源开发利用不合理的国土空间进行规划，统筹安排山水林田湖草沙系统治理、矿山生态修复、全域土地综合整治、第 卷 第 期 年 月地域研究与开发 表 “三规”比较分析 规划层级年限主要内容土地整治规划国家省市县 年农用地整理和高标准农田建设，建设用地整理，废弃、退化、污染、损毁土地治理矿山地质环境保护与恢复治理规划省市县 年治理历史遗留矿山地质环境问题国土空间生态修复规划省市县 年山水林田湖草沙系统修复治理，矿山生态修复，全域土地综合整治，城镇生态空间修复城镇生态空间修复提升等治理活动，促进人与自然和谐共生，服务生态文明建设和高质量发展。按照自然资源部要求，省级生态修复规划依据国家、省级国民经济和社会发展规划、国土空间规划编制，与全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划等规划衔接，以维护国家生态安全、强化农田生态功能、提高城镇生态品质为目标，明确生态修复具体任务，为市县级生态修复规划编制、科学开展生态修复工作提供依据。市县级生态修复规划承接省级规划确定的任务和工程安排，深化研究本地生态问题，提出保护和修复的具体区域、措施方式和工程设置，为设立工程项目提供依据（表）。国土空间生态修复规划的特点（）空间全域性。生态修复规划的范围涵盖全部国土空间，可分为城镇、农业和生态 类。编制生态修复规划应以国土空间主体功能为基础，突出自然地理和生态系统的完整性、连通性，把重点流域、区域作为基本单元，统筹谋划生态修复的布局、分区和重点工程等。以山水林田湖草的整体保护、系统修复、综合治理为原则，稳步实现国土空间全域生态保护修复。（）问题具体化。生态修复规划必须坚持问题导向，了解生态空间存在的矿产开采挖损山体、占用损毁土地、水土流失、河湖库湿地萎缩、水体污染、生物多样性下降等问题，研究农用地面源污染、自然生态空间过少、农田生态系统不良等问题，分析城镇空间存在的蓝绿空间规模不足、布局不优及连通性不够以及防洪排涝功能差、热岛效应等问题。分析评价上述国土空间生态损坏的类型、范围和程度，为制定生态修复措施提供依据。（）措施针对性。根据现状调查、生态问题识别与诊断、生态保护修复目标及标准等，统筹考虑生态环境影响与风险、经济技术可行性、社会可接受性等，开展修复方法模拟预测。坚持以自然恢复为主的方针，从保护保育、自然恢复、辅助再生、生态重建等措施中筛选相对最优的生态保护修复措施和技术，提高生态修复的科学性、针对性和可行性。（）涵盖多学科。生态修复规划涉及生态学、地理学、地质学、林学、环境科学、城乡规划等多个学科的交叉应用，具有较强的综合性、专业性。在规划编制过程中，应争取多学科领域的专业技术人员参与，共同研究保护修复目标和指标，制定规划设计方案和保护修复措施，提高规划的科学性、合理性。（）多部门实施。国土空间生态修复涉及矿山生态修复、国土绿化、农田水利建设、污染治理等多项工作，与自然资源、林业、生态环境、农业农村、水利等多个部门密切相关。编制和实施生态修复规划，应着眼于森林、草地、湿地、农田、城镇等自然或人工生态系统的整体性，破除部门之间各自为政等问题，突出多部门协同，优势互补，形成合力，共同编制规划及工程规划设计方案，合作实施生态保护和修复项目。河南省生态修复规划编制实践 规划区域概况河南省位于我国中部，地处黄河中下游，下辖郑州、开封、洛阳等 个地市，处于地势第二阶梯向第三阶梯过渡地带，省域西部太行山、伏牛山、桐柏大别山三大山系呈半环状分布，东部为辽阔的黄淮海平原，西南部为南阳盆地。自南而北地跨长江、淮河、黄河、海河四大流域，是淮河的发源地、南水北调中线工程的核心水源地和渠首所在地。全省多年平均水资源总量为 亿，人均水资源量 ，水资源分布不均，自南向北、自西向东递减。属北亚热带向暖温带过渡的大陆性季风气候，南北兼容，东西并蓄，生物多样性丰富，南、北方类型的动植物都有分布，以伏牛山脉淮河干流为界，南部属北亚热带常绿落叶阔叶林带，北部属暖温带落叶阔叶林带，在全国生态格局中地位重要。全省山地丘陵、平原盆地分别占全省国土面积的 和，总体上形成了以太行山、伏牛山、桐柏大别山为生态屏障、以黄河和淮河等为廊道的生态保护格局，以黄淮海平原和南阳盆地为主体的农业生产格局，以郑州为核心、中原城市群为主体的新型城镇化空间格局。规划编制思路及主要内容已有国土空间生态修复的研究成果，国土空间生态修复规划的定位、内涵和特点，河南省国土空间情况等，为开展省级生态修复规划提供了依据。在此基础上，结合省级国土空间生态修复规划编制技术规程（试行），提出了“总体性表述生态修复分区重大修复工程规划实施保障”四分法的省级国土空间生态修复规划编制思路及核心内容框架（图）。总体性表述。将生态文明理念贯穿规划始终。河南省平均人口密度 人，是全国的 倍，即便在山地丘陵区，也分布着大量的城镇乡村，不存在大面积的无人区。编制生态修复规划必须坚持人与自然是生命共同体、“绿水青山就是金山银山”等生态文明理念，统筹处理好耕地与生态用地、城镇村庄与自然保护地、矿产资源开发与生态保护之间的关系，对各类自然保护地和生态保护红线依法依规实行特殊保护，对于其 第 期白世强，等：省级国土空间生态修复规划编制探析图 河南省国土空间生态修复规划内容框架 他区域，严格保护耕地特别是永久基本农田，从严管控土地、矿产开发利用的规模和方式，严控造成生态破坏的人为活动，恢复良好的自然生态，促进人与自然和谐共生。强化生态问题分析的基础作用。生态修复以问题识别为基础和前提，以解决问题为导向和目标。规划编制以“国土三调”等自然资源调查成果为基础，对生态重要区和敏感脆弱区、矿产资源开采区的高分辨率遥感影像进行解译，结合实地踏勘情况，找准突出生态问题，为制定修复措施、提出工程项目提供依据。河南省人口密度大，主要矿产资源赋存区与生态屏障区在空间上重叠分布，大部分城市与平原农业区毗邻，矿产资源开采与生态保护、城市建设与耕地保护在空间上存在一定的矛盾冲突。对于黄河生态带，识别出中游存在的主要问题是黄土丘陵水土流失、矿产开采损毁山体等，下游的主要问题是滩区土地利用率高、湿地萎缩、农业生产引发面源污染、乡村居民生产生活影响生态保护等；对于黄淮海平原和南阳盆地农业生态涵养区，识别出自然生境少、农业面源污染、村庄垃圾污水处理设施不完善、农田灌排水体系不健全等主要生态问题；对于南太行、伏牛山、桐柏大别山等山地生态屏障区，判定矿产开采造成的生态破坏、农业生产等引发的水土流失是主要生态问题；对于淮河、南水北调中线、沙颍河等生态廊道，判定河滩过度垦殖、采砂破坏河道、防护林不完善等是修复治理的主要生态问题。构建生态修复空间格局。依据全省国土空间开发保护格局，围绕生态修复的目标，充分考虑区域生态功能定位以及生态、农业、城镇 类空间差异和发展基础、发展需求，提出“一带一区三屏四廊多点”的全省国土空间生态保护修复格局，即黄河生态带、平原农业生态涵养区，太行山、伏牛山、桐柏大别山三大生态屏障，淮河、南水北调中线、隋唐大运河及明清黄河故道、沙颍河 条主要生态廊道，各类自然保护地及重要生态节点（图）。衔接全国重要生态系统保护和修复重大工程，聚焦各类生态系统存在的主要问题，划定以三大山地生态屏障和黄河生态带范图 河南省国土空间生态修复空间格局 围内的各类自然保护地为主的生态保护保育重点区域；将山地丘陵区的历史遗留矿山，郑州、洛阳、平顶山、永城等地的采煤沉陷区，豫西黄土丘陵水土流失区、南阳石漠化地区以及采砂和垦殖等活动破坏的河道湿地等列入生态修复重点区域；将平原农业区，海河、黄河、淮河流域蓄滞洪区以及明清黄河故道等区域列入土地综合整治重点区。生态修复分区及修复措施。根据“一带一区三屏四廊多点”的全省生态保护修复格局，打破以往以市县行政区划为分区单元的做法，坚持以生态系统的完整性、国土空间的主体功能作为生态修复分区的主要依据。黄河流域生态保护和高质量发展是事关中华民族伟大复兴的千秋大计，省级生态修复规划将黄河生态带作为生态修复分区的重要部分，针对中游山地丘陵和采矿区、下游滩区的不同生态问题，提出修复措施；对于南太行、伏牛山、桐柏大别山三大生态屏