社会共治背景下临期食品安全问题法律规制探究_李如斯.pdf

社会共治背景下临期食品安全问题法律规制探究李如斯，刘惠明*（河海大学法学院，江苏南京211100）摘要：对临期食品行业中存在的货源混乱、混同销售、篡改生产日期问题进行概述，并就此分析制约临期食品安全社会共治的因素，即政府监管体系中的漏洞，食品安全行业协会作用难以发挥，新闻媒体和公众参与缺乏制度保障以及信息公开不到位。为解决上述制约因素，提出了加强临期食品安全社会共治的建议，即在完善相关法律规范的前提下，健全政府、行业协会、新闻媒体和公众积极参与的社会共治体系，充分发挥多方主体的积极作用，以保障临期食品的安全。关键词：食品安全；社会共治；临期食品；市场监管；行业自治Legal Regulation of Near-Expired Food Safety Issues under theBackground of Social Co-governanceLI Ru-si,LIU Hui-ming*（School of Law,Hohai University,Nanjing 211100,China）Abstract:The paper summarizes the problems existing in the near-expired food industry,such as supply confusion,mixed sales and production date tampering,and analyzes the factors restricting social co-governance of the nearly ex-pired food safety,including the loopholes in the government supervision system,the role of food safety industry associ-ations that is difficult to play,the lack of institutional guarantee for news media and public participation,and the lackof information disclosure.In order to solve the above constraints,the proposal is put forward on strengthening the so-cial co-governance of the near-expired food safety,that is,on the premise of improving relevant laws and regulations,improve the cooperation governance system in which government,industry associations,news media and the public canactively participate,and give full play to the positive role of multiple subjects to ensure near-expired food safety.Key words:food safety;social co-governance;near-expired food;market supervision;profession autonomy作者简介：李如斯（1996），女，汉族，硕士研究生，研究方向：经济法学。*通信作者：刘惠明，博士，副教授，研究方向：民商法学。专 题 论 述保鲜与加工Storage and Process2023，23（1）：70-74中图分类号：TS201.6DOI：10.3969/j.issn.10096221.2023.01.011文献标识码：A临期食品，通常指即将到达保质期，且未超过保质期的预包装食品1。据艾媒咨询报告显示：2020 年我国零食行业总产值规模超过 3 万亿元，即使按 1%的库存沉淀计算，临期食品行业市场规模约 300 亿元，2021 年临期食品行业市场规模达 318 亿元2。不难看出临期食品行业具有很大的市场前景，但其作为新兴行业依旧存在许多问题亟待解决。党的十九大报告明确提出实施食品安全战略，这是党中央对食品安全工作作出的重大部署3。因此有必要在食品安全社会共治中加强对临期食品安全问题的监管，进一步提70投稿平台：2023年第1期高食品安全社会共治水平，促进临期食品行业的健康有序发展。1临期食品质量安全存在的问题1.1临期食品货源混乱临期食品的货源主要分 3 种：一是大型商超下架的产品，二是电商平台的退换货，三是经销商手里真正进入临期的产品4。由此可知，临期食品的货源较为复杂，货量并不稳定，需要视本时期内正期食品的销量而定。实践中除了正规的进货渠道外，某些商家为了追求不正当利益，也会有一些非正规进货渠道。此外，不论是临期食品直营店还是电商平台上销售临期食品的店铺，很多店铺的售卖清单不仅包括知名品牌的临期食品，更有所谓的进口食品和网红爆品，当然也存在“无名”的小作坊产品。这些店铺中销售的知名品牌临期食品往往进货渠道比较可靠，而其他小厂商生产的食品虽然生产日期比较新鲜，但因其生产厂商不具有知名度，难以确定食品生产的安全性和合规性，溯源更是困难。1.2临期食品与正期食品混同销售线下实体店中，许多超市在处理临期食品时，往往将其与正期的同类食品混在一起摆放，并没有设立专门的临期食品销售区，使得一些消费者误以为是经营者促销手段而进行购买，后续查看生产日期时才发现购买的是临期食品。此外，即使是在专营临期食品的店铺中，有些经营者也不会醒目地提醒消费者注意临期食品的到期时间，而是将到期日期不同的临期食品混同销售。甚至还有一些经营者仿照日本食品上标注“赏味期”的做法，用“赏味期”代替“生产日期”和“到期日期”印在外包装上，混淆消费者视线。1.3篡改临期食品生产日期在实践中，专门挑选临期食品的消费者会格外关注食品的生产日期和保质期，尽量挑选离到期日久的食品。因此对于某些即将过期的临期食品，往往销售不出去，最终成为过期食品。有些商家为了减少自身损失，将已经过期的食品重新喷码后再上架，或者是将过期食品的信息栏用标签覆盖，为其换个“马甲”，贴上临期食品标签再度流入市场。前者如 2011 年上海新东阳食品公司南京高淳分公司员工利用化学试剂将临期八宝粥上的生产日期擦洗后重新打码生产日期，违法延长临期八宝粥约 1 年“食用寿命”5，后者则有 2020 年央视 3 15 晚会曝光的南昌“汉堡王”餐厅使用过期面包制作汉堡。2制约临期食品安全社会共治的因素十九大报告指出，要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，构建“共建共治共享”的社会治理模式6。社会共治字面直译就是社会上方方面面的力量共同来治理。其针对的是政府对市场过多干预的情况，强调政府应该尽量减少行政干预，转而提供全方位的服务7。目前我国对食品安全社会共治已经有了官方解读，涉及政府、企业、新闻媒体、公众等主体8。但目前在临期食品安全监管方面，主要还是依靠政府监管，食品安全行业协会、新闻媒体以及公众的监督作用难以发挥。2.1政府对临期食品安全的监管体系存在漏洞2.1.1临期食品界定缺乏国家标准在现行法律体系中，临期食品的质量安全依据中华人民共和国食品安全法9（以下简称 食品安全法）的规定。我国目前没有专门针对临期食品制定相应的食品安全国家标准或者行政法规，这类食品的监管实际处于一种灰色地带。我国最早的临期食品界限标准是 2012 年原北京市工商局出台的 临近保质期限食品销售专区制度，将食品保质期临界分为六级标准10。此后，原浙江省食品药品监督管理局制定的临近保质期食品管理制度（试行）11、广州市政府制定的广州市临近保质期和超过保质期食品管理办法12等也规定了食品临近保质期的界定标准。这些标准的出台虽然在一定程度上明确了临期食品的界限，但相互之间规定又有所不同，仍缺乏国家层面的统一标准。2.1.2临期食品管理规范存在空白地带2021 年 4 月 29 日颁布的 中华人民共和国反食品浪费法13（以下简称 反食品浪费法）规定，食品经营者应当对临期食品分类管理，作特别标示或者集中陈列出售。该条文仅对经营者销售临期食品提出了要求，并未规定临期食品的采购、运输、储存等环节。此外，反食品浪费法13第 31 条授权省级和设区的市级人大及其常委会根据具体情况和实际需要，制定本地方反食品浪费的具体办法，但目前笔者在百度上检索“反食品浪费规定”词条，查阅到的仅有 北京市反食品浪费规定14、天津市反食品浪费若干规定15和 山东省反食品浪费规定16。虽然部分地区有规定，但这些规定仅是将 反食品浪费法13第 12条的要求加以重复，并未规定采购、运输等环节的管理要求，也未明确违反销售要求所应承担的法律责任。李如斯，等：社会共治背景下临期食品安全问题法律规制探究71保鲜与加工Storage and Process联系邮箱：2023年第1期2.1.3未建成有效的临期食品安全追溯系统临期食品安全监管涉及采购、运输、储存、销售等环节，需要落实全方位、全过程的动态监管。食品安全法9明确要求国家建立食品安全全程追溯制度，在该条款写入 食品安全法 前，我国已陆续启动并建立多个食品追溯系统，诸如 2004 年的山东寿光“蔬菜安全可追溯性信息系统研究及应用示范工程”17，2008 年农业部启动的“农垦农产品质量追溯系统建设项目”18；2010 年商务部启动的“肉菜流通追溯体系建设项目”19。这些食品安全追溯系统在实践中发挥了一定作用，但包括肉菜在内的农产品在临期食品中占比较小，使得临期食品很难依赖于上述追溯系统进行安全监管。近年来各地政府也陆续开发了特殊食品监管平台，如云南省食药监局建立的小作坊食品安全追溯体系20、江苏省市场监督管理局建成的婴幼儿配方乳粉可视化监管系统等21。但由于临期食品产业近几年才受到关注，因而我国尚未建立有效的临期食品安全追溯系统。如前文所述，临期食品的进货渠道较多、货源不稳定，此外还存在假货风险，缺乏有效的临期食品安全追溯系统，不利于监管临期食品的货源及其流通、销售、存储。2.1.4临期食品安全监管处罚不严厉对临期食品监管要落实“四个最严”的要求，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保民众“舌尖上的安全”22。临期食品安全最需要的是经营者的自律，只要经营者能够严格遵守临期食品安全相关法律规范和行业标准，那么临期食品安全就可以得到保证。“四个最严”之中，对临期食品经营者约束力最强就是处罚。然而目前我国对于临期食品安全问题的处罚并不严厉，使得一些商家并不惧怕查出食品安全问题，最终导致无法达到监管目的。2.2食品安全行业协会作用难以发挥临期食品安全社会共治需要行业内所有企业的共同努力，并非依靠单个企业就能完成，因而在社会共治中需要发挥食品安全行业协会的作用，对行业内所有企业进行监督。但目前由于各种因素的制约，行业协会的作用难以发挥。2.2.1行业协会缺乏参与社会共治的法律依据就食品安全行业协会而言，想要更好地参与社会共治，就需要拥有相应的自治权。现行法律体系中，食品安全法9第九条规定了行业协会应加强行业自律，按章程建立健全行业规范和奖惩机制，此外，作为一般社会团体，受到 社会团体登记管理条例23和 社会组织信用信息管理办法24的规范。但食品安全法9仅授予行业协会按章程进行自治，实际上仍是行业协会内部按照章程规定进行自我管理监督，而且就目前现实情况看，其章程制定存在流于形式化、内容虚空化等问题，难以达到加强行业自律的要求；后两者则是针对所有社会团体的统一规定，缺乏针对性。2.2.2行业协会治理水平有待提高食品安全社会共治背景下，政府、行业协会、媒体、公众均应发挥自身优势和能动性，积极主动参与到共治中，但就目前而言，我国的食品安全监管最主要还是依靠政府，其他社会