实现脱贫攻坚同乡村振兴有效...接的农业产业多中心治理研究_邱密.pdf

-100 -【资源配置】农业经济 2023/2实现脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的农业产业多中心治理研究*邱密 张伟达 贾广宇 摘 要：2020 年脱贫攻坚全面胜利，实现脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接成为“三农”工作的重心，构建有效的农业产业发展治理模式成为亟待解决的问题。本文以多中心治理理论为视角，认为实现脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接应发挥政府、企业、社会组织和农民等多元主体的作用，并可划分为政府决策引导型、企业市场化主导型、社会组织资源整合型三种农业产业多中心治理模式。通过对具体实践的分析，探讨了明晰多中心治理目标、构建有效沟通协商机制、灵活匹配适宜的多中心治理模式的农业产业治理路径。关键词：脱贫攻坚；乡村振兴；农业产业；多中心治理2021 年 2 月 25 日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利”，同时也指出，“要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作”。在有效衔接的战略层面，在保持原有制度优势的前提下，对现有扶贫政策进行微观调适1；包括宏观的包容性公共政策、中观提升产业与劳动力市场益贫性和微观建设主体的能力的三维框架2。有效衔接的实施需从产业升级、基础设施提档、宜居乡村建设和农民持续增收等关键路径实现3；重点领域在于城乡融合、产业振兴、社会保障、公共服务等4。农业产业振兴是乡村振兴的重要环节，是脱贫攻坚同乡村振兴相衔接的基础保障，需要政府、企业、社会组织、农户等多元主体协同发力。实践层面已经有较多脱贫地区在农业产业层面实现了脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接，以多中心治理理论视角阐释脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接过程中的农业产业治理实践，分析多元主体的连贯和交互行为，总结这些案例背后的实践逻辑与发展模式，具有重要的理论与现实意义。一、脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的多中心治理体系多中心治理理论由奥斯特罗姆夫妇最早提出，指形式上相互独立的多个决策中心，在竞争关系中重视对方存在，并相互制约、相互合作，利用核心机制来解决问题5。多中心治理理论的核心内涵主要有三个层面：第一，多元主体参与构成治理基础，但多元主体并非并列关系，在决策圈层中需要一个引导全局的主体；第二，在公共物品供给过程中，各个主体为达到共同的治理目标，形成既相互合作又彼此监督的协同治理机制；第三，建立有效的多中心治理，各主体采取互利的共同行动，通过决策处理和解决各主体之间的冲突。多中心治理体系在脱贫攻坚和乡村振兴衔接过程中的运行机制具有极强的适用性：一是强调多个决策中心及多个主体参与乡村治理，提供多样化的决策方案，发挥不同功能；二是多中心治理体系有利于增强多元主体之间的相互监督与权力制衡，提高乡村治理质量与效率；三是多中心治理体系强调决策过程中需要一个具有引导全局地位的主体，能够形成有效的互动参与机制和合理的利益分配机制。构建多中心治理体系需要政府、企业、社会组织和农民共同参与，突出各主体之间的行为互动和功能发挥，将各主体的优势资源进行整合，形成相处促进和相互监督的关系。（一）政府政策供给，统筹资源和布局乡村建设。政府行为一方面在于推进国家战略的实施，促进政策落地，另一方面在于推动区域经济社会发展，实现共同富裕。随着脱贫攻坚胜利和全面推进乡村振兴战略，我国开始由生存型扶贫转向发展型扶贫，政府在多中心治理体系中的分工主要为乡村治理政策设计与执行、社会资源统筹与调节，通过政策的供给侧从宏观上统筹企业、社会组织和农民的资源供给、布局乡村建设与发展。（二）企业资金支持，开展市场化运营。企业在乡村地区解决了部分农民就业的问题，培育了一批职业化农民，同时企业也为农业产业发展带来资金支持，在我国脱贫攻坚的实践中形成了一大批由企业牵头创办的农民合作社、农业产业发展基地等。企业可以根据乡村的资源禀赋因地制宜开展特色产业来保障脱贫攻坚成效，促进乡村地区产业兴旺；通过提供就业岗位、扶持农民合作社，提高农民的组织性和纪律性。企业在多中心治理体系中的分工主要为提供农村产业发展资金，通过市场化运营加速农村自然、人力、经济等资源流动。（三）社会组织整合资源，构建利益联结。在多中心治理体系中，以农民合作社、慈善机构等为代表的社会组 基金项目：2019 年河北省社会科学基金项目“结构性贫困视角下的河北省后贫困县时代防返贫政策研究”（项目编号：HB19SH010）。-101 -【资源配置】农业经济 2023/2织，是对政府管理工作的有效补充。一方面，通过集体性的生产资料购买和产品销售提高了农民抵抗市场风险的能力，通过提供就业提高农民的收入水平；另一方面，组织农民培训增强了农民的组织化程度，解放农民思想，提高农民参与农村事务的能力；进而整体提升农民的经济资本、人力资本和政治资本。社会组织在多中心治理体系中的分工主要为通过组织化培育农村人力资源，协调建立利益联结与分配机制。（四）农民自我赋能，积极参与乡村治理。脱贫地区的乡村振兴离不开农民的主体性，需要积极支持广大农民提升自身能力并在市场机制推动下展开6。但大多数农民尤其是贫困农民缺乏内生性脱贫能力，严重影响自身的发展，因此提升农民的自身发展能力需要借助政府政策帮扶、企业支持以及社会组织带动。农民在多中心治理体系中的分工主要为自我赋能形成最基本的乡村治理单元。二、脱贫攻坚同乡村振兴相衔接的农业产业多中心治理实践逻辑在实践层面已经有较多脱贫地区在农业产业层面实现了脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接，其中不乏多中心治理理论与具体实践相互契合的具体实践，基于对实践层面的考察可以将脱贫攻坚与乡村振兴相衔接的农业产业发展治理总结为三种运行模式：第一，政府决策引导型多中心治理模式，强调以政府为主导，赋予其他主体作为治理载体的合法身份，传递政府政策与政治任务作用于乡村治理与农民发展。第二，企业市场化主导型多中心治理模式，强调以企业市场化行动为主导，调动其他主体参与，调整治理主体的关系。第三，社会组织资源整合型多中心治理模式，强调以社会组织资源整合为主导，协调不同主体利益分配。本文以河南兰考县张庄村、沈丘县李寨村、河北涞水县南峪村三个贫困村脱贫攻坚向乡村振兴转型的实践为例，探索多中心治理模式的实际价值。（一）政府决策引导型多中心治理实践：兰考县张庄村模式在政府决策引导型多中心治理模式中，政府作为产业发展的主导者，制定适合当地农业经济发展的产业规划，以相关政策支撑为农业经济发展提供保障；企业主要提供农业产业化经营所必需的技术支持与管理服务，协调并构建相关的农业产业发展链条；社会组织主要起到平台支撑和辅助支持作用。1.政府主导产业规划与政策支撑。精准扶贫战略提出以后，兰考统筹强县与富民、改革与发展，开启了脱贫攻坚历程，2014-2016 年每年投入 5000 万元扶贫资金，确定产业发展定位并积极引导。一是利用当地的泡桐资源优势，发展乐器、家具制造等相关产业。二是发展肉鸭、鸡苗孵化、蛋鸡饲养项目等现代农业产业。政府在产业扶贫开发中发挥了主导作用，强化了市场拉动、农户主动、科技带动、金融撬动的功能。2.企业搭建产业链与开展产业化经营。2015 年张庄村利用其作为“黄河九曲十八弯最后一弯”的地理优势，成立梦里张庄旅游发展有限公司，采取农民自建、自主经营的方式开发农家乐旅游项目。同时政府先后引进洛阳奥吉特菌业、兰考鑫浩食品厂、兰考坤禾农业等企业，培育当地特色农业产业体系。企业参与形成了张庄村“农业+旅游”的产业发展特色，构建了“产、销、推”完善的产业链搭建；企业的产业化经营模式和先进的管理方法也改变了张庄村农民以往小农经济的发展理念。3.农民合作社搭建共享平台。为了推动产业扶贫，张庄村确立了“企业+农民合作社+农户”的经营模式，发展莲藕种植350亩，水稻种植120亩，发展养殖及休闲观光鱼塘，建设高效农业示范基地，通过农民合作社的平台带动农户就业和脱贫，实现了张庄村村民 1100 余人的稳定就业，村集体经济收入达 40 余万元。（二）企业市场化主导型多中心治理实践：沈丘县李寨村模式在企业市场化主导型多中心治理模式中，企业作为主导者通过市场化运营打造农业产业品牌优势，重塑农业经济产业链；政府以公共服务的提质增效和惠农资金支持作为主要手段，发挥基础性保障作用；社会组织是集体决策的基础和促进村企融合的桥梁。1.企业主导市场化与品牌增值。首先，2013 年李寨村与国家级农业产业化重点龙头企业亿星集团合作成立了李寨农业发展公司，推动村中土地全部流转，实现了农作物规模化生产，相继建起良种育苗工场、日光温室大棚。其次，依托黄淮农产品批发市场，先后建设农产品集配中心、物流班线、农村电商，种养殖和农产品深加工等产业基地，以及三粉加工厂、支前粮包装厂、养牛场等 9 个村集体产业基地，形成了标准化、品牌化、全链条的农业产业体系。2.政府保障公共服务与资金支持。沈丘县政府一方面完善农村基础设施和公共服务设施，实现所有行政村公路通、班车通、生产生活用电、有线电视、网络宽带全覆盖，为农业产业发展提供基础支撑。另一方面扶创新开展金融扶贫，累计发放贴息贷款 4.3 亿元；引导社会人士参与扶贫捐助，累计捐款 2600 多万元，形成了全社会参与脱贫攻坚的强大合力。3.农民合作社加速村企融合。为了更好地激活村民的能动性、提高参与积极性、保障村民权益，李寨农业发展公司对应不同的项目先后成立 7 个农民合作社，农户既获得土地流转费用又参与产业分红。从种植、养殖、加工、流通、销售、品牌打造等环节，全链条围绕农业生产和服务体系发展，实现了土地全流转、农民全就业、收入全保障。-102 -【资源配置】农业经济 2023/2（三）社会组织资源整合型多中心治理实践：涞水县南峪村模式在社会组织资源整合型多中心治理模式中，社会组织作为利益协调的整合者，对资源的分配起到关键作用；政府作为保障与参与主体，为整个治理体系提供政策支撑；企业主要提供资金帮扶与产业运营支持。1.农民合作社主导资源整合与利益协调。2016 年南峪村依托三星（中国）公司与中国扶贫基金会合作资助的“麻麻花的山坡”民宿项目成立了涞水县南屿农宅旅游农民专业合作社，确定把发展旅游民宿作为本村脱贫的支柱产业。合作社整合村中空置房资源建设 15 套高端民宿，遵循全体村民共享、多投多得、多劳多得和帮扶贫困的收益分配原则，合作社的收益 70%用于社员分红，20%用于乡村公共事业或帮扶弱势群体；10%作为公益传导基金，帮扶其他乡村。2.政府保障政策扶持与组织调动。首先，涞水县政府向南峪村提供扶贫资金进行村内道路硬化、出资建设野三坡大桥，改善交通环境为南峪村的旅游产业提供基础。其次在南峪村参与三星“美丽乡村分享村庄”项目的申报、考察、评审过程中，涞水县政府聘请知名规划设计公司协助南峪村最终胜出获得项目资助。3.企业帮扶资金支持与产业化运营。一方面三星集团和中国扶贫基金会合作给予 1200 万元扶持资金，帮助南峪村建立“麻麻花的山坡”高端民宿项目；另一方面中国扶贫基金会帮助南峪村与北京恒观远方公司达成合作，由恒观远方公司负责“麻麻花的山坡”项目运营，破解了南峪村缺乏民宿管理经验的难题。自 2017 年 6 月至 2021 年底“麻麻花的山坡”项目共计经营收入 1430 余万元。村民看到项目发展红利，纷纷改造自家闲置院落建设民宿，促进了当地民宿产业的稳步发展和农民就业增收。三、实现脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接的农业产业治理路径实现脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接进程中的农业产业优化治理需要提升以政府、企业、社会组织、农民等为主体的多元治理成效，实现农业产业多中心治理主要包括以下路径：（一）明晰多中心治理的目标，采取多样化的衔接策略。做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接，必须明确以改善农村生活环境、完善乡村治理政策、推进乡村经济可持续发展为目标。多中心治理中的各参与主体要形成合力，必须明晰治理的目标，以目标为导向，梳理资源要素，因地制宜才能高质量推进乡村振兴。在具体实践过程中，要根据地区经济发展状况、文化生态状况、农业产业状况等制定多样化的衔接策略与治理模式。（二）构建有效的沟通协商机制，形成各中心相互合作网络。农业产业多中心治理过程中，各个主