社区基金会参与共同生产的路...——一项模糊集定性比较分析_翁士洪.pdf

社区基金会参与共同生产的路径组合一项模糊集定性比较分析文/翁士洪 马晓燕（华东师范大学 经济与管理学部，上海 200062）摘要 共同生产的兴起回应了公民对公共服务的需求，也体现了全球地方治理的转变。社区基金会作为多元主体的纽带，在共同生产中发挥日益重要的作用。为探讨社区基金会在有效且可持续地参与共同生产中的影响因素，本文以全国 40 家社区基金会为样本，采用模糊集定性比较分析方法，从资源依赖结构、资金运作模式、成熟度、人员规模、组织资产及其条件组合分析了其参与共同生产的效果。研究结果显示政府主导的资源依赖是社区基金会参与共同生产的必要条件，社区基金会参与共同生产有两种路径：资源运作驱动型路径和资源支出驱动型路径。本研究的结论有助于我国地方治理的良性发展。关键词 社区基金会 共同生产 地方治理 模糊集定性比较分析基金项目 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“政府购买社会组织服务的模式创新研究”（顾丽梅主持，编号为 17JZD029）的阶段性成果。作者简介 翁士洪，华东师范大学公共管理学院副教授，华东师范大学公共政策研究中心副主任，博士，研究方向为数字治理与政府治理、跨部门合作与非营利组织；马晓燕，华东师范大学公共管理学院研究生，研究方向为非营利组织。中图分类号 C913.7文献标识码 A文章编号 1008-7672（2022）06-0103-13一、问题的提出公共管理的理论发展和实践证明，公共服务的提供不能仅仅依靠政府、市场和社会中的单一力量，在创新公共服务供给模式的过程中需要政府、市场和社会等多方主体的合作与协调。随着我国经济社会与现代化治理的转型，政府越来越重视与公民建立良好的伙伴关系，公民在促进公共服务供给创新中逐渐成为重要的参与者和服务提供者。在这一背景下，共同生产理论逐渐受到国内学者的关注。1032021 年第 3 期第 36 卷总第 166 期社会科学版学报2022 年第 6 期第 37 卷总第 175 期社会科学版学报社区基金会作为目前共同生产的主体之一，其创立之初是为了应对工业化进程中的各种社会矛盾。1914 年，世界首家社区基金会克利夫兰基金会诞生于美国。在一百多年历史中，世界各地社区基金会的迅速发展成为地方公共事务的重大制度变迁。2008 年，我国首家社区基金会即深圳市桃源居公益发展基金会成立，其使命定位为促进社区建设和发展社区组织。此后，社区基金会在中国快速发展。截至 2021 年 12 月，我国正式注册的社区基金会约 191 家，注册资金超 5 亿元人民币。社区基金会的主要目的在于利用本地资源解决本地问题，作为政府、居民、企业等多方社会主体的纽带在社区治理和公共服务方面发挥推动各个主体进入社会福利领域和社区建设、激活和增强社区社会资本、整合资源搭建合作平台的作用。2013 年，党的十八届三中全会特别提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标。2017 年，中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见 明确指出，鼓励通过“设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域”。2019 年，党的十九届四中全会明确进一步全面深化改革，提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。我国社区基金会既借鉴了全球社区基金会的发展经验，又积极融入本土制度与文化环境，不断适应中国城市社区建设的现实要求和本土社会的观念系统与治理结构，成为解决当前社区治理困境、回应社区需求和推动社区治理的创新之举，逐渐受到学术界和实务界的重视。本文旨在通过收集全国范围内社区基金会信息和发展概况，通过模糊集定性比较分析，探索社区基金会的运行模式、资源依赖方式、成熟度等特征以及各种因素组态对其在参与共同生产中发挥良好且持续作用的影响。二、文献回顾与分析框架（一）社区基金会社区基金会在全国范围内迅速发展，学者对其研究的成果也逐渐丰富。学界对于社区基金会概念尚无统一定论。社区基金会是指在特定地理区域运作的独立慈善组织，接受捐赠者的捐款并满足其服务领域的各种需求，是推动社区建设、提高社区居民福利供给的一种资源配置方式。学者在对我国社区基金会的现实条件、成立路径尚不完全清晰的情况下，主要基于对社区基金会的价值和理念的认可从而呼吁其成立。国外的社区基金会运作模式相对成熟，主要有银行模式和聚集模式，并 数据来源：根据基金会中心网的数据整理所得（此处数据未含台湾省），见 http：/，最后访问日期：2021 年 12 月 18 日。黄家亮、马颖：社区基金会的全球视野与中国路径，社会建设 2020 年第 7 期。李晓燕：超越资源依赖：社区基金会何以能发展，华东理工大学学报（社会科学版）2018 年第 33 期。唐有财、王小彦、权淑娟：社区基金会的本土实践逻辑、治理结构及其潜在张力，社会建设 2019 年第 6 期。104治理前沿逐渐完成向聚集模式的转型。国内社区基金会的发展处于初步阶段，学者对此有不同的讨论，有的指出目前我国尚未出现聚集模式，而是呈现混合模式和类聚集模式、“社区基金会+专业社会组织”的“形”与“神”组合；有的提出政府主导、企业主导与居民主导的三种资源依赖视角下的运作模式。社区基金会扎根于社区，从私人和公共组织等各种捐助者中筹集资金，动员当地资源，通过为社区组织提供资金捐助、技术援助或项目支持为特定的地理区域提供服务，促进社区组织和社区的发展。随着社区基金会理论和实践的发展，学界越来越强调其社区领导者的角色，主张社区基金会召集居民并联络居民、捐赠者、社区组织、非营利组织与公共部门机构进行沟通合作，建立当地资源的管理平台与整合机制。社区基金会是城市和社区治理的重要伙伴，政府支持是其发展的重要影响因素。社区基金会与其他社区组织也有良好的合作关系，社区基金会既通过资金捐助和项目支持赋能于社区社会组织，又为不同组织表达政策性意见，为不同主体提供参与到政府部门的政策对话的空间，从而推动解决社区问题、促进“社区治理机制”的健全，在构建社区自治与共治方面具有重要意义。（二）共同生产“共同生产”（Coproduction）的概念由奥斯特罗姆团队提出，用以描述能够促进政府与公民之间协同增效的潜在关系。共同生产是服务对象在公共服务的设计、管理、提供和评估的各个环节中的自愿或非自愿参与、做出资源贡献的现象。研究者认为，自 20 世纪 70 年代以来，共同生产作为公共服务供给的新模式，能够缓解政府财政负担、提高公共服务的成效，在学界和实践中都受到了广泛的关注。20 世纪 90 年代，共同生产在管理实践中遇到了困难，有关研究遇冷。进入 21 世纪后，随着新公共治理理论和实践在全球范围内的拓展，共同生产理论也从发达国家向发展中国家扩散。在新公共治理理论的公共服务逻辑下，公私部门基于公民参与精神，共同整合国家、社会、企业和公民的资源与力量，构建合作网络，通过积极的跨部门合作，建立多元、合作、协商的伙伴关系和共同生产网络。从市场失灵、政府失灵和志愿失灵这三部门失灵的宏观理论视角来看，“共同生产”体现了公民、私人部门与政府在公共服务供给中同等重要的关系。公民不再只是需求表达者和服务消费者，而且是作为“消费生产者”积极参与到提高公共服务质量和数量的努力之中，为生产自己的服务而进行“共同生产、管理与治理”。政府为公民提供选择、支持与技术，共同实现对公共服务的协同创新，为服 章敏敏、夏建中：社区基金会的运作模式及在我国的发展研究基于深圳市社区基金会的调研，中州学刊2014 年第 12 期。徐宇珊、苏群敏：社区基金会的“形”与“神”，中国社会组织 2015 年第 3 期。徐家良、刘春帅：资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究基于上海和深圳个案，浙江学刊 2016年第 1 期。Elinor Ostrom，Roger Parks，Gordon Whitaker and Stephen Percy，“The Public Service Production Process：AFramework for Analyzing Police Services，”Policy Studies Journal，Vol.7，No.1，1978，p.381.1052021 年第 3 期第 36 卷总第 166 期社会科学版学报2022 年第 6 期第 37 卷总第 175 期社会科学版学报务质量共同负责。共同生产创造的价值主要体现在提升公共服务的质量和效益、促进政府与公民之间的直接联系、提升社区凝聚力、动员社会的整体资源和促进政府治理能力等方面。学者们从不同角度将共同生产划分为不同类型。如布鲁德尼和英格兰从参与主体数量角度，将共同生产划分为三种类型，分别为个体共同生产、团体共同生产和集体共同生产。惠特克从公民与政府组织的关系角度，认为共同生产有三种宽泛类型，即公民请求公共机构的协助、公民协助公共机构、公民与公共机构互动，以调整各自的服务预期与行动。奥斯本和斯托克奇从运营、战略和服务三个层面将共同生产分为消费者共同生产、参与式共同生产和增强型共同生产，消费者共同生产重在用户参与服务生产的操作阶段；参与式共同生产重在规划和设计阶段；增强型共同生产则整合前两种模式，将公民视为公共服务创新的动力，创造公共服务供给的新系统。由此可见，共同生产是一个总括性的概念，在实践中，它包含了各种类型的公共服务共同生产的形态，这也要求研究者从服务的具体问题和情境出发，为共同生产模式的实施提供针对性建议。（三）社区基金会参与共同生产社区基金会扎根于本社区，在参与共同生产方面具有许多优势。首先，社区基金会填补了政府因组织、资源等局限未能触及的社区服务领域，有效回应了社区居民的需求。社区基金会作为独立公共服务机构（IPSP），即“由政府、非营利组织和企业合作以生产或提供公共服务”的配置方式之一，体现了跨部门合作治理的发展趋势。社区基金会以社区为辐射范围，更多聚焦于本土居民需求，利用本地资源更好地解决本社区所面临的实际问题。其次，从社区基金会与居民的关系来看，社区基金会中的工作人员主要是社区居民，便于整合本社区的资源，通过项目运作的方式，利用慈善、公益、自治、互助等措施，感知居民需求并且及时回应。从组织机制来看，社区基金会区别于政府传统的垂直式服务，具有扁平化的结构、网络式的思维，能让更多居民接受优良的社区公共服务。社区基金会在运作中着力建构社区领袖模式，通过聚焦社区发展的现实状况，资助、培育扎根于社区的专业社会组织和各类群众社团，引导、支持、培育各类社会组织为社区提供所需的服务。社区基金会的实践主要通过项目依托，建立“社区基金会社会组织社区”的联动服务体系，同时参与 Jeffrey Brudney and England，R.E.，“Toward a Definition of the Coproduction Concept，”Public Administration Review，Vol.43，No.1，1983，pp.59-65.Gordon.P.Whitaker.，“Coproduction：Citizen Participation in Service Delivery，”Public Administration Review，Vol.40，No.3，1980，pp.240-246.Stephen P.Osborne and Strokosch，K.，“It Takes Two to Tango？Understanding the Coproduction of Public Services byIntegrating the Services Management and Public Administration Perspectives，”British Journal of Management，Vol.24，No.1，2013，pp.31-47.John Forrer，James Edwin Kee and Eric Boye，Governing Cross-Sector Collabora