社会治理共同体视域下共享住宿治安防控体系建设研究_盛嘉乐.pdf

江苏商论2023.2社会治理共同体视域下共享住宿治安防控体系建设研究盛嘉乐(中国人民公安大学，北京100038)摘要：对共享住宿治安管理是维护社会稳定的关键环节，目前中国学者对共享住宿治安管理的研究集中于法规制度建设、合作机制探讨、基础设施保障等单方面的研究中，没有将这些整合成一个整体。本文结合当前共享住宿存在政府管理体系不完善、主体间缺乏协同配合、管理防范设备落后等问题，通过社会治理共同体结合治安防控体系建设，从社会全局考虑，以共享住宿治安管理物质保障和社区安全文化教育为基础，通过多元主体的协同治理，以维护治安秩序为目标，构建共享住宿治安防控共同体。关键词：共享住宿；治安治理；防控体系中图分类号：F71文献标志码：A收改日期：2022-12-14基金项目：首都社会安全研究基地项目：北京市共享住宿治安治理AGIL模型研究（项目编号CCSS2021ZSS08）阶段性成果作者简介：盛嘉乐（1997），男，山东济宁人，中国人民公安大学2020级硕士研究生，研究方向为治安管理。本文所有作者授权本刊，无偿同意中国知网等网络平台的数字化应用以及新华文摘报刊复印资料的转载和摘编，如有法律代理和第三方网络平台电子使用应征得本刊的同意。目前，互联网移动设备的蓬勃发展和广泛应用，为共享经济提供了良好的土壤。在共享经济快速发展的前提下，共享住宿得以出现并且规模迅速扩大，它既具备传统住宿业相同的住宿属性，又有共享经济下独特的互联网属性。根据中国共享住宿发展报告，2019年共享住宿参与人数达2亿，所涉及的市场资金达225亿，共享住宿已成为全民性的经济活动。但目前关于共享住宿的研究多集中在经济建设、旅游应用、法规制定等方面，鲜有涉及共享住宿治安治理的研究。共享住宿不断飞速发展，公安机关治安管理任务随之加重。面对无证经营、隐患纠纷、财产安全等问题，单纯依靠公安机关难以有效应对，十四五规划指出：要建立一个立体化的治安防控体系，形成各方积极参与，平安互联互动的社会治理新格局。因此，通过构建共享住宿社会治安防控体系的研究，实现更为完善的共享住宿治理体系，为实践中对共享住宿管理提供理论依据，并根据共同体理论，在党和政府的支持与领导下，以公安机关为牵头，带动社会组织和社会力量，利用各类社会资源，构建由治安防控网和建设运转机制综合实施的以预防和打击 商业经济 违法犯罪为主要目标的整体性工程。一、共享住宿治安防控体系概述（一）共享住宿基本概念当前中国对共享住宿这一概念在学术研究界没有达成统一的定义，分类标准不统一。如刘为军认为共享住宿不仅有集群化的酒店型共享住宿，如旅店、度假村，还有碎片化的家庭型共享住宿，如家庭旅舍、民宿。而有些学者则认为共享住宿就是民宿。2018年，国家信息中心分享经济研究中心指定的共享住宿服务规范中指出，共享住宿是指将自有的或租赁他人的房屋，通过共享短租平台为房客提供短期租赁住宿服务，对于租赁的房间数量有法律规定。从此定义上来讲，共享住宿就是将原有的民宿、度假村、loft公寓、农家乐等房屋租赁转移成线上模式。从房源主体来看，几乎全部的线上平台也是由这些元素组成的。酒店中的目标人群更多是商务出差主体，为其提供标准统一的房间设施、住宿服务，讲究方便快捷，与商务出差的情景更相匹配。而在共享住宿的在线短租平台中出现的房屋各有千秋，乡村民宿既有设计感又凸显文化氛围，农家乐充满乡村田野的气息；城市民宿主题不同、各具特色，豪华型别墅为房客提供最舒适放松的旅游服务。共享住宿的主要特点是以“共享”为出发点，探讨与再造人与住宿之间的纽带、人与人之间的纽带。（二）社会治理共同体视域下共享住宿治安防控框架旅馆业长久以来都是公安机关的管理重点，并且已经形成一系列的管理机制，但如果机械地将共享住宿管理纳入旅馆业中，旅馆业较高的行业标准与准入门槛以及对安全防范设备的要求，将不利于共享住宿的发展，因此需要探讨共享住宿管理的新模式。面对这一新兴行业的复杂性，既不能管理过于严格，又不能完全放开，需要转变管理思路，由治22DOI:10.13395/ki.issn.1009-0061.2023.02.035江苏商论2023.2安管理转为治安治理，由公安机关单打独斗转为社会多元主体共同进行。党的十九届四中全会首次从国家层面上提出社会治理共同体，强调由以往“强政府-弱社会”向“强政府-强社会”转变。由于共享住宿行业兼顾旅馆业的属性，因此在治理主体层面，应当是政府主导下的多元主体协调配合，彼此认同与信任，基于解决问题、共同治理的需要建立权责明确、利益一致的共享住宿治理共同体。二、当前共享住宿治安治理存在的顽疾（一）矛盾纠纷现象突出矛盾纠纷主要体现在两方面，一是经营者和旅客与当地居民之间的纠纷。随着小区内共享住宿房屋数量的不断增加，会对当地居民生活产生不利影响：小区每天会出现的陌生面孔，周边不停更换的陌生邻居会增加小区住户的不安全感，使辖区居民对共享住宿无论是房主还是旅客产生抵触情绪。旅游高峰时期，小区内流动人口数量激增，对于小区内停车场等公共资源带来超负荷的压力。旅客的作息时间不定，且往往都会携带行李箱，夜间各种噪声对小区居民生活造成严重影响。某些房屋经营者，为吸引旅客，擅自改造房屋结构，私搭乱建，占用资源，甚至给整个房屋带来风险隐患。二是房主与旅客之间的矛盾。旅客在互联网选定共享住宿的时候，仅仅只能通过几张美化后的照片来选择，如果出现房屋状况与照片相差过大，会给旅客造成巨大的心理落差，加之与品质不符的价格，会引起旅客、房主、共享住宿平台之间的纠纷与维权，旅客权益往往不能得到充分保障。（二）无证经营状况明显根据法律规定，旅馆业的开设需要办理工商营业执照、消防许可证、公安特种行业许可证等多种证件。但是，当前包括公寓类、民宿类等各类共享住宿的开设可以说没有任何限制，不需要由公安、消防等政府部门的审核批准，只需向共享住宿平台提供基本的个人信息、房屋的建筑资料即可营业。在线平台对房屋的审查也是流于形式，造成大量无证租赁房屋的出现，引发诸多治安管理问题。虽然中国法律没有对共享住宿予以明确定性，但是公安部发布的旅馆业治安管理条例中，民宿等共享住宿是包含在旅馆业范围内的。由于共享住宿形式的特殊性，开办主体不同于酒店通过整栋的独立房产经营，多是利用自己闲置或自居的零散房屋，散落于各类小区、公寓之间，具有很强的隐蔽性，使得公安机关对于共享住宿的监督管理难度增大。（三）人身财产安全易受威胁科技的发展是共享住宿得以快速兴起的重要推进器，如利用VR技术可以使租客模拟真实地看房感受，互联网修改密码门禁系统。科学技术的广泛应用的确使房主管理更方便、租客使用更便捷，但是也暴露出一些安全隐患问题，其中就互联网密码门禁尤为突出。因为互联网的便捷性使得房东通过手机等移动终端即可与房客无接触地将密码发送出去，房客根据密码自行入住。但是据爱彼迎平台房主调查显示，约有40%的房东未做到及时更换密码，如此知晓密码者随时可以进入房屋，使门禁形同虚设，给房客带来人身安全威胁。另外，不仅房客的人身安全具有隐患，房屋本身的安全问题以及房东的财产也需要保护，曾出现过入住房客装作房主聘请搬家公司将房屋内财产洗劫一空的情况，更多的是房主向共享住宿平台投诉自己房屋内物品被旅客损坏，却得不到应有的赔偿，共享住宿行业暴露出来的人身、固定财产问题已经成为一个普遍的现象。（四）不稳定因素突出共享住宿分布广泛，城市内的共享住宿夹杂在居民住户之间，乡村农家乐分布在远离城市自然资源丰富的地方，监督管理难度大，有问题难以被发现，缺少必要的监督管理。共享住宿的经营者以利益为导向，法律意识淡薄，没有认识到房屋已经是具有公共性质的共享住宿，以为房屋是自己所有，导致共享住宿的房屋被肆意改造。不仅没有像酒店公寓一样配备灭火器、烟感报警器等必要的消防设备，还在房屋内私自乱拉乱接电线，配置大功率电器，容易引发火灾，使旅客和周边居民的人身安全存在隐患，处于危险之中。（五）住户隐私保护性低近些年，共享住宿出现偷拍事件屡见不鲜，旅客的隐私权频频受到侵害，对于隐私权的侵害主要来自两个风险源，一是房屋本身所来带的风险。具体就是在未经旅客许可或知情的情况下，除旅客之外包括房主在内的其他任何人，通过非法安装的偷拍设备，对旅客私人空间进行窥探。因为共享住宿有可能存在其他共住人，在未经旅客同意或未履行合法程序的情况下擅自闯入他人房间。另一风险源是互联网共享住宿平台对旅客个人信息的泄露。一般情况下，国家对于共享住宿平台存储的公民个人信息保护会有严格的法律规定，平台自身出于商业名誉的考虑，也不会轻易泄露信息，但是因为互联网漏洞的存在，旅客个人信息仍有被窃取、侵犯的可能性。在信息传播迅速的今天，无论是个人私生 商业经济 23江苏商论2023.2活被偷拍还是个人信息被平台泄露，对于旅客来说都会造成一定程度的精神损害，对于共享住宿行业的发展也会产生不利影响，使共享住宿平台信任程度降低，不利于长久发展。三、共享住宿治安防控原因剖析（一）管理体系不完善当前，中国对于城市共享住宿的法律规定几乎处于空白阶段，更没有统一适用的全国性法律文件，仅有少数地区对共享住宿的管理制定了相关规定，如浙江省发布的网络预约居住房屋信息登记办法。在地方制定的关于城市共享住宿的管理规定中，对开办城市共享住宿房主、房屋情况也没有明确的要求，仅仅是规定了住户身份信息准确登记、快速报送等，对违规行为的惩处也不明确，只能援引其他的法律规定进行处罚。地方制定的管理办法通过其他法律规定进行查处是否具有法律效力，所引用的法律本身是否适用，各地也不统一。最终对共享住宿违法乱纪行为的查处得不到真正的落实。因此往往起不到很好的管理效果。在实际管理中，共享住宿管理的主要机关部门，如公安机关、小区物业、民宿行业委员会等部门，因为没有相关法律规定的依托，导致共享住宿的监督与管理面临诸多问题，如房源管理困难、住户实名登记不到位、房屋安全隐患排查不便、对发生在房屋内的违法行为难以监管取证、实施相应处罚困难，严重影响了相关职能部门的执法。另外，对于其他部门来说，因为共享住宿管理规定中没有明确管理主体应当履行的职责，导致实施管理活动时无法可依，更有可能被利益相关者恶意投诉，使得管理主体出现行政不作为现象，任凭共享住宿行业自由发展。（二）主体缺乏协同配合在中国，共享住宿的管理主体不仅数量少而且彼此之间缺乏协同机制。目前主要表现为大型共享住宿平台为管理主体，政府政策法规不健全，社会力量参与不足。首先，互联网住宿平台以利益为核心追求，在政府管理不到位、社会监督不及时的情况下，会有损消费者的利益11?。其次，关于共享住宿管理的法律法规不健全，政府在管理过程中，无法可依，当出现旅客权益受损的情况，不仅旅客难以维权，政府也难以对相关共享住宿进行惩处，政策和法律的缺位会导致对共享住宿行业无法进行监督管理。最后，房东、旅客和共享住宿平台三者之间的关系缺少有效的协调机制，房主需要依附于共享住宿平台，房屋需要通过互联网共享住宿平台进行租赁，旅客也需要通过共享住宿平台进行选择，这就导致平台处于优势地位，将本是平台与房主之间、平台与旅客之间的矛盾转移成房东与旅客之间的矛盾。（三）管理防范设备落后共享住宿房屋大部分属于房主闲置的房源，安全防范设施配置少，共享住宿的房主几乎都将资金更多地投入到屋内装修或宣传等能提高经济效益的项目上，而不愿意为闲置的房屋装备灭火器之类的消防设施，或者在房屋门外安装监控等物防设施。即使有按照要求安装的，也没有做到后期的维护和及时更新上，由此使共享住宿产生安全隐患，物防技防形同虚设。如对S市A区进行调研时发现，A区共有423家共享住宿房屋，其中约有77%的房屋门口未安装监控装置，剩余23%的房屋虽然安装了监控设备，但也没有起到很好的效果，视频没有及时储存，没有发挥应有作用。对于房主利用自有闲置房源开展共享的都没有配备安保人员；对于有成规模房源的共享住宿房主，安保人员流动性较大，往往两三个月就会更换一批，年龄较大，安保力量弱12?。对于治安部门而言，共享住宿房屋数量的激增带来的治安管理压力增大，但公安机关还是采用对旅馆业相同的管理系统。信息数据汇报收集存在