生态保护补偿制度能否提高地...——基于水权试点的实证研究_于立宏.pdf

生态保护补偿制度能否提高地区水资源利用效率？基于水权试点的实证研究于立宏，程思佳（华东理工大学 商学院，上海 200237）摘要：贯彻落实生态保护补偿制度,提高地区水资源利用效率,是平衡经济发展与水资源短缺之间矛盾的有效途径。为此,文章以水权试点政策为例,基于中国 285 个城市 20052019 年的面板数据,采用双重差分法研究生态保护补偿制度能否提高地区水资源利用效率。研究发现：（1）水权试点能够提高地区水资源利用效率,且该结论通过了一系列稳健性检验。（2）水权试点通过促进技术创新和水权转移两种途径提高地区水资源利用效率。（3）确权登记试点以及行业和用水户间水权交易试点有利于提高地区水资源利用效率,而跨区域水权交易试点无法有效提高地区水资源利用效率；金融发展水平和供水基础设施水平越高,水权试点的政策效果越明显；水权试点政策效果与水资源禀赋水平之间存在非线性关系,随着水资源禀赋水平的提升,水权试点的政策效果由不明显逐渐增强。（4）与水污染治理相似,水权试点的政策效果在省边界处也会大打折扣,即存在“边界效应”。文章为建立健全全国统一的水权交易市场、深化生态保护补偿制度改革提供了经验证据和政策启示。关键词：水权试点；地区水资源利用效率；双重差分法；异质性；边界效应中图分类号：F120；X37 文献标识码：A 文章编号：10019952（2023）02001915DOI:10.16538/ki.jfe.20220614.203一、引言2021 年 5 月 14 日，习近平总书记在主持召开推进南水北调后续工程高质量发展座谈会时强调“水是生存之本、文明之源”。当前，我国正迈入新发展阶段，贯彻落实新发展理念，构建新发展格局，促进各地区高质量发展，更需要坚持节水优先，立足水资源时空均衡配置，提高水资源集约利用水平和水资源利用效率。然而，一直以来，我国粗放型的发展模式致使用水效率普遍较低，农业灌溉平均用水利用系数仅为 0.45，工业用水重复利用率大约为 70%，大多数城市自来水公司的水损失率高达 15%20%（田贵良等，2020）。科学管理水资源必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。党的十八届三中全会明确了市场在资源配置中的决定性作用，提出实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，推行水权交易制度。水权交易作为生态保护补偿制度中一种专门用于水资源管理的政策工具，一经推出，便被迅速运用到实践之中。2014 年 6 月 30 日，水利部印发关于开展水权试点工作的通知（以下简称通知），批准宁夏、江西、湖北、内蒙古、河收稿日期：2021-12-13基金项目：国家社会科学基金重点项目（21AZD110）；国家自然科学基金面上项目（71773029）作者简介：于立宏（1965），女，黑龙江伊春人，华东理工大学商学院教授，博士生导师；程思佳（1995）（通讯作者），男，安徽合肥人，华东理工大学商学院博士研究生。第 49 卷 第 2 期财经研究Vol.49 No.22023 年 2 月Journal of Finance and EconomicsFeb.2023 19 南、甘肃、广东 7 个省份开展水权试点实践，为进一步建立健全全国统一的水权交易市场创造了必要条件。随着我国水权试点工作如火如荼地展开，试点地区的万元 GDP 用水量明显降低，用水效率明显提升。以广东省为例，截至 2018 年，相较于 2013 年，东江流域各市万元 GDP 用水量由13m3降低到 10m3，万元工业增加值用水量由 9m3降低到 7m3；试点灌区的灌溉水有效利用系数从 0.4 上升到 0.6（车小磊，2018）。虽然 7 个水权试点省份于 2018 年均已全部通过验收，且近年来国家层面不断推进水权交易市场建设，积极引导各地区参与水权交易实践，但我国水权交易市场建设尚处于起步阶段，水权交易市场还未发育完全，水权交易制度和技术支撑体系有待进一步完善，水权交易市场建设仍将经历长期探索。对于水资源这一特殊的自然资源、基础性资源和战略资源，水权试点建设能否提升地区水资源利用效率？作用有多大？其作用大小是否受试点类型以及其他社会经济特征的影响？此外，Duvivier 和 Xiong（2013）发现环境规制可能会导致污染企业偏向于向行政边界转移，而污染企业普遍用水效率较低，且节水技术改造成本较高，那么，水权试点的政策效果在省边界处是否也将大打折扣，即水权试点是否也会引发“边界效应”？对于这些问题的回答，不仅关乎建立健全全国统一的水权交易市场，更事关战略全局，关乎长远发展和人民福祉。生态保护补偿制度起源于科斯定理（Coase，1960），一直备受学术界关注。在理论与实践中，学者们设计了多种生态保护补偿制度工具，其中以排污权交易（Borghesi 等，2015）、用能权交易（张宁和张维洁，2019）、碳排放权交易（Zhang 等，2019）和水权交易（Zhang 等，2021）等应用最为广泛。随着全球水资源短缺问题日益凸显，在水资源配置过程中引入市场机制，已经被全球水资源管理领域广泛采用。澳大利亚水权交易市场具有完全主导权，州政府不得随意单方面干预（池京云等，2016）；美国西部采用公司股份制建立水银行，规范水资源配置（付实，2016）；作物产值、种植密度、地下水水位、土壤特性、机井可靠性等是影响巴基斯坦地下水交易的关键因素（Khair 等，2012）；黄河流域各地区通过自发和问题驱动率先在我国探索和实践水权交易，是我国现代水权制度建设的典范（沈大军等，2020）。关于水权交易的效应研究，部分学者认为建立健全水权交易市场有利于弥补初始水权分配阶段的不足之处（Molinos-Senante 等，2016；钟玉秀，2016），促进水资源节约和保护（马素英等，2019）是优化水资源配置、提高水资源利用效率的重要方式之一（杨得瑞等，2015）。孟戈和王先甲（2009）采用数学模型证实了允许水权交易既能提高有限水量的整体使用效率，也能提高各交易用水户的净收益。澳大利亚墨累达令河流域水权交易市场的运行有效地缓解了流域内干旱缺水的问题，获得了极大的经济效益（Connell，2015）。田贵良等（2020）采用三阶段 DEA 方法测度20062016 年我国 30 个省份的水资源利用效率，并从静态和动态两方面进行分析和评价，研究发现，相对于非试点地区，水权交易试点的实施有效地提升了各试点地区的水资源利用效率。Zhang 等（2021）利用 19992018 年我国 30 个省份面板数据，采用双重差分法（DID）探讨国家级水权试点和省级水权试点对农业节水的影响，研究发现，水权试点地区的农业用水量较非试点地区明显减少；与省级水权试点相比，国家级水权试点的影响更大。马九杰等（2021）对河北和内蒙古 502 个马铃薯种植户进行了三期微观调查，基于 DID 和 DDD 方法的研究结果表明，在同时实施水资源使用权确权登记及交易和取用水许可管理两项改革政策的地区，采用节水灌溉技术的农户的比例明显提高；两项政策分别从明晰水权和井权、控制灌溉井数量扩张两个渠道促进农户采用农业节水灌溉技术。然而，也有学者认为我国尚未建立和发展起真正具有市场特征的水权交易机制（沈大军等，2020）。同时，受水权交易范围和规模的影响，水权交易的实施可能并 2023 年第 2 期 20 不能明显地促进水资源节约（Zhang 等，2013；Yang 和 Zhu，2018）。值得注意的是，通过种植高收入的农作物，即使该农作物用水量较多，农民也可以弥补购买水权带来的利润损失（Liu 和 Luo，2014）。此外，由于存在回弹效应（Fang 等，2020），水权交易推动的技术进步可能并不足以实现水资源节约。综上所述，现有文献仍有几点不足之处：（1）现有文献主要聚焦于水权交易的制度建设，仅有少数文献实证分析水权交易对农业用水的影响，而探讨水权交易对地区水资源利用效率的影响的实证研究则更为罕见。（2）水利部的通知赋予 7 个水权试点地区的政策侧重点有所区别，同时水权试点的政策效果可能会因各地区社会经济特征的变化而变化，鲜有文献进一步识别水权试点的类型异质性和社会经济特征异质性。（3）在水污染治理领域往往会出现“边界效应”，水权试点是否也会引发这种“边界效应”？现有文献尚未对此进行探讨。基于此，本文采用我国 285 个城市 20052019 年的面板数据，运用 DID 方法探讨水权试点对地区水资源利用效率的影响及其作用机制。研究表明：水权试点可以通过促进技术创新和水权转移两个渠道提升地区水资源利用效率；由于试点类型和社会经济特征的差异，水权试点对地区水资源利用效率的影响存在明显的异质性；由于地方政府间存在激烈的“标尺竞争”，在省边界处往往聚集了一批淘汰、落后产能，不利于技术创新，导致水权试点的政策效果在省边界处大打折扣，即存在“边界效应”。本文的主要边际贡献在于：（1）区别于研究水权交易的现有文献，本文实证检验我国水权试点对地区水资源利用效率的影响，增补了水权交易有效性方面的实证研究，不仅为建立健全全国统一的水权交易市场提供了可供借鉴的经验证据，还为今后深化生态保护补偿制度改革提供了政策启示。（2）本文基于科斯定理和波特假说，并结合水权试点的实施细则，从技术创新和水权转移两个视角厘清并实证检验水权试点影响地区水资源利用效率的作用机制，在水权试点对地区水资源利用效率的作用机制的理论分析和实证检验方面弥补了现有文献的不足。（3）扎根于我国水权试点建设的实际情况，本文注意到水权试点存在试点类型异质性和社会经济特征异质性，同时，结合“标尺竞争”理论，本文发现水权试点的政策效果也存在类似水污染治理领域的“边界效应”，从而更加全面地探讨了水权试点的政策效应。二、制度背景和理论分析（一）制度背景随着水资源短缺问题日益凸显，我国水资源管理部门逐渐认识到市场机制在水资源管理中的重要作用，积极探索建设符合我国实际国情的水权交易市场。浙江省金华市东阳义乌水权交易是我国第一笔水权交易，东阳市和义乌市于 2000 年 11 月 24 日签订水权交易协议，义乌市一次性出资 2 亿元向东阳市横锦水库购买每年 4 999.9 万立方米水的使用权，同时，根据每年实际供水量以每立方米 0.1 元的价格向东阳市支付综合管理费。此外，引水管道工程也全部由义乌市负责规划设计和投资建设。东阳市开展节水改造工程增加 1 立方米水的成本是 1 元，义乌市在境内修建水库增加 1 立方米水的成本是 6 元，而实际成交的水权价格为每立方米 4 元（沈满洪，2005），水权交易使得双方的经济效益都得到了提升。然而，水资源归国家所有，该笔交易是否合法合规在当时引起了广泛争议。直到 2006 年，国务院发布取水许可和水资源费征收管理条例，明确指出依法获得取水权的单位或个人可以依法有偿转让其节约的水资源，从而确定了水资源使用权可交易，为探索建设水权交易市场奠定了基础。2013 年，党的十八届三中全会明确指出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，提出健全自然资源资产产权制度，实行资源有偿于立宏、程思佳：生态保护补偿制度能否提高地区水资源利用效率？21 使用制度和生态补偿制度，推行水权交易制度，为水资源管理市场化改革指明了方向。随后，为加快落实水权交易制度，明确权责，积极培育水权交易市场，2014 年 6 月 30 日，水利部正式批准宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东 7 个省份作为水权试点，争取在 23 年内，在水资源使用权确权登记、水权交易流转和相关制度建设等方面率先取得突破，探索建设水权交易市场。具体而言，在宁夏、江西、湖北三省重点开展水资源使用权确权登记试点，按照区域用水总量控制指标，在用水指标分解的基础上，探索采用多种形式和途径，分类推进取用水户水资源使用权确权登记，开展确权登记制度建设；在内蒙古、河南、广东三省重点开展跨盟市、跨流域、流域上下游水权交易流转模式；在甘肃重点开展行业和用水户间水权交易流转模式，建立健全水权交易平台，探索建立水权交易机制。20202021 年，宁夏回族自治区挂牌交