社保征收体制改革、社保费率...金收入_一个综合的理论框架_徐舒.pdf

社保征收体制改革、社保费率调整与社保基金收入:一个综合的理论框架*徐舒王茹王慧内容提要:在当前经济下行压力增大与老龄化加速的背景下，中国面临降低企业社保缴费负担与改善社保基金收支平衡这两个相互矛盾的政策诉求。本文的研究表明社保制度改革中的政策协同可以有效破解上述矛盾。文章通过建立理论模型，有效区别了社保法定缴费率变动、社保缴费基数下限调整、社保征管强度提升三种政策手段对社保基金收入的差异化影响。该理论框架将企业行为对一系列社保政策改革的反应弹性，组合成推断不同政策手段对社保基金收入影响的充分统计量。实证估计显示:虽然法定缴费率的降低使社保基金收入减少，但缴费基数下限的下调却能在给企业减负的同时带来社保基金收入的增加。同时，征管强度提升可以有效夯实社保费基。根据模型推断，2011 年实行的 社会保险法 与 2019 年实施的降低社会保险费率综合方案 的协同作用，在降低企业社保缴费负担的同时，带来了社保基金收入的增长及社会福利的改善。研究证明了社保制度改革应当坚持“降费率、严征管、实费基”的方向，同时通过政策协同来实现制度设计的优化。关键词:社保基金收入社保政策协同减税降费*徐舒，西南财经大学经济学院，邮政编码:611130，电子信箱:xushu swufe edu cn。王茹，西南财经大学经济与管理研究院，邮政编码:611130，电子信箱:wangru smail swufe edu cn。王慧(通讯作者)，西南财经大学中国金融研究院，邮政编码:611130，电子信箱:wangh swufe edu cn。作者感谢国家自然科学基金面上项目(71773095，72173099)、国家社科基金重点项目(22AZD041)、中央高校基本科研业务费“引进人才科研启动资助项目”(JBK22YJ24)的资助;感谢匿名审稿专家的宝贵意见和建议。文责自负。一、引言中国社会保险基金收支平衡面临严峻挑战这一客观事实，已经在学界和政府部门达成共识(刘学良，2014;唐珏和封进，2019b;李春根等，2020)。事实上，自2013 年我国将社保基金纳入中央预算口径管理以来，如果扣除财政补贴，社保基金账户一直处在当期收不抵支的状态;并且对于大部分省份，累计结余只能满足不到 1 年的基金支出。具体来看，我国社保基金的可持续性面临收入与支出的双重压力:一方面，日益严重的人口老龄化趋势势必增加社会养老、医疗保险支出;另一方面，为了应对当前“新冠”疫情导致的经济增速放缓和外部经济环境的恶化，近年来我国政府实行了一系列旨在减轻企业负担的减税降费政策，导致财政收入直接减少(郭庆旺，2019)，增加了对社保基金收入平衡的负面冲击。在社保降费方面，2019 年发布的 降低社会保险费率综合方案 将城镇职工基本养老保险单位缴费率调低至 16%，同时调整了社保缴费基数的计算方式:要求以包含城镇私营单位就业人员在内的全口径就业人员平均工资来核定缴费基数的上下限，在降低企业养老保险法定缴费率的同时7312022 年第 9 期实现了缴费基数上下限的降低。在“降费率”的同时，我国也陆续施行了一系列“严征管”的改革。其中，2011 年 7 月开始实施的 社会保险法 是我国社会保障制度方面的综合性基本法，使得社保征管力度得到了大幅提高。之后，我国又颁布了国税地税征管体制改革方案，明确规定社保费用统一由税务部门征收，以此提升社保征管强度。上述措施充分体现了我国“降费率、严征管、实费基”的改革逻辑，即通过社保降费在当前经济下行压力下，增强企业活力、促进经济发展。同时借助强化社保征管、提升企业实际缴费率以夯实社保费基，缓解社保基金收支平衡压力，以实现社会福利的改进。那么，上述一系列改革措施是否实现了在增强市场主体活力的同时，最大程度保证社保基金收入的目标?其对社保基金收入的综合影响究竟如何?解答这一问题的关键在于充分考虑企业对各项改革措施的反应。显然，企业会根据其社保缴费负担调整劳动需求、社保缴纳等行为，这导致基于会计或精算原理的直接测算并不准确。因此，在当前针对社保征缴的多项改革措施陆续推行的背景下，正确理解其对社保基金收支平衡的影响需要回答如下问题:不同类型的社保征缴制度改革，如社保费率调整(包括社保缴费基数和社保法定缴费率的调整)与征管强度变化，对社保基金收入有何不同影响?产生差异化影响的经济机制为何?回答上述问题的关键在于两个方面:一是正确分析和量化企业行为(包括企业劳动需求、社保参与等)对社保相关政策调整的反应，这是当前社保相关文献的研究重点所在，近年来有丰富的研究成果(杜鹏程等，2021;封进，2013;马双等，2014;许红梅和李春涛，2020a，2020b;赵静等，2015);二是提供一个核算框架，从社保规则调整引致的企业行为变化推算社保基金收入。这意味着需要建立完整的理论框架将实证估计的企业行为弹性与社保基金收入直接联系起来，这正是本文的主要研究工作。从企业劳动需求和内生社保规避行为出发，本文通过定义“社保有效费基”这一关键变量，建立了企业劳动需求、社保有效参与率以及市场均衡工资这三者与社保基金收入间的对应关系。模型还进一步区分了社保缴费率、缴费基数下限和征缴强度这三种政策手段变化对社保基金收入的差异性作用。最后，基于实证参数估计和模型测算结果，本文计算了 2011 年实施的社会保险法与 2019 年实施的 降低社会保险费率综合方案 对社保基金收入的综合影响，并量化了其社会福利效应。实证结论表明:(1)社保缴费率的下调会减少我国社保基金收入，但缴费基数下限的降低则通过增加有效社保费基弥补了基数下降的损失，对社保基金收入有促进作用;(2)社会保险法实施带来的社保征管强度提高，可以带来社保基金收入约 4%的增长;(3)根据模型测算结果，在其他条件不变的前提下，社会保险法 和 降低社会保险费率综合方案 的实施使社保基金收入增加了 1.79%3.05%，并且可以带来 0.65%的社会总福利提升。本文以企业劳动需求调整和社保规避行为为研究切入点，考察多项社保改革制度政策协同引致的社保基金收入变化，这使本文有别于基于 OLG 模型对社保基金收支平衡的测算，是对这类研究的有益补充。其次，本文提供的理论分析框架，将估计的企业行为弹性与社保基金收入直接联系起来，是对社保相关实证研究的有效推进。最后，文章提供了对多种社保政策调整效果进行统一比较的方法，并从社会福利角度量化了社会保险法 和降低社会保险费率综合方案 的经济效831徐舒等:社保征收体制改革、社保费率调整与社保基金收入:一个综合的理论框架降低社会保险费率综合方案 实施前，我国一直实行以非私营单位在岗职工平均工资作为缴费基数的核定制度。如不做特别交代，本文的“缴费率”指代企业承担的社会保险法定缴费率，“基数”指代社会保险缴费基数。本文提及的企业行为弹性，主要指企业劳动需求、社保有效参与率以及市场均衡工资对社保缴费率、社保缴费基数和征管强度变化的弹性。上述弹性的具体形式见后文的定义。见高奥等(2016)、康传坤和楚天舒(2014)、彭浩然和陈斌开(2012)、王天宇等(2016)、张熠等(2017，2020)。这类研究从人口结构、质量和经济增长等宏观因素测算养老金收支平衡，未刻画企业规避社保的行为，并且主要着眼于长期均衡效应。应，为评估我国社保政策改革提供了更为全面和统一的视角。文章余下部分安排如下:第二部分梳理已有文献;第三部分介绍本文的理论分析框架;第四部分基于微观数据估计企业行为弹性参数;第五部分结合估计结果、已有文献与微观数据特征，量化了缴费率、缴费基数下限以及征管强度的调整对社保基金收入的影响，并测算两则改革方案对社保基金收入的综合影响;第六部分为福利分析;第七部分总结全文。二、文献综述与本文密切相关的文献主要有两支。一是探讨社保基金收支平衡与可持续性的研究，这与本文的研究目标一致;二是考察社保制度安排对企业行为影响的实证文献，为本文基于企业行为探讨社保基金收入如何受到多种政策手段的影响，提供了重要的实证依据与微观基础。(一)社保基金可持续性对我国社保基金可持续性的直接讨论，主要集中在基本养老保险基金上。这类文献从会计与精算原理的视角，基于人口结构、经济增长等宏观指标，测算发现在老龄化程度加深、经济增速放缓的趋势下，养老保险基金收支缺口会持续扩大(景鹏和胡秋明，2017;刘学良，2014;王晓军和米海杰，2013;曾益等，2020;张勇 2020)。这支文献提供了对社保基金收支状况的宏观判断，本文的区别在于，在构造模型时以企业这一重要的市场主体对社保规则的反应为切入点，以现有实证结论为依据，使得研究结论具有微观基础。近年来基于 OLG 模型，从个体出发考察我国社保基金长期收支情况的文献逐渐丰富。这支文献一开始聚焦于对最优养老保险缴费率的讨论(康传坤和楚天舒，2014;彭浩然和陈斌开，2012)，认为在养老金待遇不降低的前提下，我国社保缴费率存在下调空间。张熠等(2020)则基于 OLG 模型和平衡增长路径的社会福利分析框架，认为在“少子化”和代际人力资本快速进步时，要维持赡养能力的不变，养老保险缴费率应当上升。随着我国在划拨部分国有资本收入充实社保基金、延迟退休方面的尝试或讨论，部分学者将相关政策引入 OLG 模型，分析发现国有资本划拨与缴费率降低在经济增长和养老金替代率(景鹏等，2020a)、效率与公平(高奥等，2016)方面存在互补性;延迟退休政策则有利于缓解社保基金收支平衡压力(景鹏等，2020b;张熠等，2017)，但这一边际效果会随着退休年龄提升幅度的增加而减小(王天宇等，2016)。与这类文献相比，本文有两个主要的区别:一是在考察的政策手段上，我们将社保缴费下限与征管强度同时纳入分析，突破了已有文献大多只考察社保缴费率的限制;二是 OLG 模型着眼于长期，关注代际之间的分配，往往内生化劳动者的生育、对子女人力资本投资的决策并进行重点讨论，通常不关注企业的规避社保行为。本文的研究聚焦于企业劳动需求与规避社保行为，在公共财政的理论框架下，基于企业行为弹性评估社保改革对社保基金收入的短期影响，是对已有文献的有益补充。(二)社保制度与企业行为社保制度安排对企业社保参与、雇用规模以及职工工资的影响，是当前社保相关实证研究的主要内容，为本文的测算提供了重要的实证依据。由于我国社保法定缴费率较高，大量文献关注到这一制度安排对企业行为的负面影响。研究证实，提高社保法定缴费率对企业参保程度、实际缴费率(封进，2013)、员工工资和雇用人数存在负向影响(刘苓玲和慕欣芸，2015;马双等，2014;陶纪坤和张鹏飞，2016;杨俊，2008)，从而可能减少社保基金收入。赵静等(2016)从企业和职工两方面分别考察了缴费率的影响，发现在面临较高的缴费率时，企业和职工的参保概率受到异质性影响，但实际缴费率均显著降低。宋弘等(2021)则从法定缴费率降低的视角，采取 DID 的实证策略，证实了养老保险缴费率的下调对于企业劳动力需求与社保参与均有正向促进作用。9312022 年第 9 期另一重要的制度安排在于社保征管强度，对应的具体政策为社保征管机构的选择与社会保险法 的实施。唐珏和封进(2019a，2019b)研究发现，养老保险征收机构由社保部门变更为税务部门，会使得企业参保概率提高，并通过提升劳动力的相对价格促使企业以资本替代劳动力。许红梅和李春涛(2020a)实证发现，社会保险法 的实施加强了社保费的征管力度，显著降低了企业的避税程度。从缴费基数上下限进行实证讨论的仅有杜鹏程等(2021)。他们的实证结果显示，社保缴费基数负担的降低，会显著提升企业的劳动需求与资本投入、增加总产出。上述文献基于微观数据，证实了社保制度安排对企业行为存在显著影响，同时也说明了将企业行为反应纳入社保基金收入研究框架的重要性。社保缴费实质上是工薪税(payroll taxes)的一种形式，因此我们的研究还与探讨工薪税制度对企业行为影响的研究密切相关。这类文献的主要关注点在企业雇用量以及职工工资水平上。Bennmarker et al(2009)、Sa