社会企业介入社区居家养老服务_困境与出路_严菲.pdf

行政科学论坛202212行政科学论坛人力资源管理一、引言我国是一个人口大国，庞大的人口基数加之长期以来实施的计划生育政策，导致我国老龄人口比例持续增加。国家统计局第七次全国人口普查数据显示，我国人口总量仍在持续增长。截至2020年，我国总人口数量为141178万，其中65岁及以上老年人口有19064万占13.5%。在人口抽样调查中发现，老年人口抚养比达到17.8%，到2030年该占比甚至将达到25%左右，80岁及以上高龄老年人口增加幅度更加明显1。养老作为新兴健康产业具有巨大市场规模，并且养老服务供给模式不断趋向于多元化，其中社会企业作为一种社会力量显现出一定的潜力和优势。何为社会企业？OECD（经济合作发展组织）最早对社会企业进行了阐述，认为社会企业是介于公私部门间的组织，其主要形态为利用交易活动以达成目标及实现财政自主的非营利组织2。潘小娟认为，社会企业是介于以营利为目的的企业和民间非营利组织之间的，以社会责任感而非利润驱动，为实现既定的社会环境目标和可持续发展而进行商业交易的组织3。可见，社会企业的经济和社会价值相辅相成、互相支撑，在以社会责任感为主要驱动力的同时，通过商业化运营维持其可持续发展，从而倒逼社会企业自身进行转型升级。由此在本文中笔者将社会企业界定为，通过商业化手段进行运作但不以营利为主要目的，且具有社会使命感的企业和组织。它能在一定程度上弥补市场和政府失灵，对于社区居家养老模式推进具有明显的助力作用，能充分利用并科学整合社区资源，降低养老服务成本，减轻政府财政压力，实现“降成本、提效益”的双赢格局4。收稿日期：2022-05-26作者简介：严菲(1995)，女，安徽滁州人，东华大学人文学院硕士研究生，研究方向为行政管理与法；周卫平(1968)，男，上海人，东华大学人文学院法律系主任，副教授，研究方向为行政管理与法。摘要：我国正快速步入老龄化社会，老龄化问题给政府管理、社区治理以及社会资源的供给和分配都带来巨大压力和挑战，传统养老模式已无法适应社会发展，社区居家养老模式应运而生。社会企业作为新型的社会组织和社会力量，在参与供给社区居家养老服务中显现出独特的潜力和优势，但由于法律地位不明确、公众知晓度低、监督机制不完善等，它在社区养老服务行业的发展充满挑战。为此，需发挥政府的引导作用，通过提供法律保障、增强社会企业自身能力以及完善内外部监督体系等举措来促进社会企业更好地介入社区居家养老服务，推动其健康、可持续发展。关键词：社会企业；社区治理；社区居家养老；养老服务中图分类号：D669.6文献标志码：A文章编号：2095-7017（2022）12-0053-05严菲，周卫平（东华大学 人文学院，上海 200051）社会企业介入社区居家养老服务：困境与出路53行政科学论坛2022 12行政科学论坛人力资源管理无障碍服务（就业、康复、赋能）65181443青少年儿童（教育）01131832年份2015 年2016 年2017 年2018 年总计社区发展0081119弱势群体0171927养老0014519（数据来源：中国慈展会社会企业认证报告）发布时间2013 年2015 年2017 年2019 年2019 年相关表述逐步使社会力量成为发展养老服务的主体；鼓励公益慈善组织支持养老服务。鼓励民间资本参与居家社区养老服务，举办家政服务企业、居家养老服务专业机构或企业；鼓励民间资本参与机构养老服务、参与养老产业发展等。鼓励社会力量及民间资本进入医疗、养老、教育、文化、体育等民生领域，促进投资主体的多元化。推动居家、社区和机构养老融合发展，打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务。大力发展城市社区养老服务，进一步扩大社区养老服务供给，积极发展社区服务，更好地满足老年人的多层次多元化的养老服务需求推进居家和社区适老化改造等。政策文件关于加快发展养老服务业的若干意见（国发 2013 35 号）关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见（民发 2015 33 号）国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见（国办发 2017 21 号）国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见（国办发 2019 5 号）民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见（民发2019 88 号）发布主体国务院民政部国务院国务院民政部由表1可见，社会企业在养老和社区发展领域的活跃数量在2017年出现明显增长，此后也保持一定的活跃度。因此，社会企业参与提供社区居家养老服务是一种很好的探索和创新，具有明显的优势条件：第一，通过商业化运营方式实现营利，在维护社会企业自身运转的同时，为社区提供所需的居家养老服务。第二，能够提供高效、高质量服务，满足其多元化、深层次需求，并更加注重实现社会价值和人文关怀，实现社区资源优化配置，推进社区居家养老服务模式进一步发展和完善。（二）政策支持与梳理20132019年七年间国家鼓励社会力量参与社区居家养老服务的政策出台不断（见表2）。2013年，国务院出台 关于加快发展养老服务业的若干意见 ，为社会企业参与提供社区居家养老服务提供了初步政策支持。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议 也提出，积极开发老龄人力资源，发展银发经济。推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育二、社会企业介入社区居家养老服务的机遇（一）社会企业自身的潜力和优势条件长期以来，家庭养老和政府机构养老是我国较为常见的养老方式，随着经济的飞速发展和科技水平的不断提高，养老模式和途径也在不断改变。一方面，家庭养老负担不断增加，其功能逐步削弱；另一方面，机构养老大大增加了政府财政压力，加之政府提供的养老服务大多比较单一且有限，无法满足老年人多元化、深层次的需求。因此社会资本和社会力量参与供给养老服务的潜力和优势逐步显现。此外，近年来社会企业在多个领域的社会价值得到社会各界认可，并在养老和社区发展两个领域展现出巨大潜力（见表1）。表1 20152018年社会企业领域分布表220132019年国家鼓励社会力量参与社区居家养老服务的政策梳理54行政科学论坛202212行政科学论坛人力资源管理养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系5。通过梳理近年来各地养老的相关政策，笔者发现，“社区居家养老”这一新型养老模式逐渐得到关注、重视和推广。三、社会企业介入社区居家养老服务的困境（一）法律地位不明确，配套政策不完善第一，制度困境限制发展。合法性是一个企业生存和发展的前提，但我国社会企业在发展的过程中仍面临严峻的制度困境。我国法律对“社会企业”暂无明确的概念和定义，学者们对于“社会企业”的阐述也不尽相同，加之缺乏具有针对性的专项法律法规对其进行保障和约束，导致社会企业法律地位不明确，合法性不断受到质疑，致使其提供社区居家养老服务的优势难以充分有效发挥。第二，缺乏完备的社会企业认证体系和认证标准。社会企业认证是构建社会企业可持续发展生态系统的第一步，但我国缺乏完整的认证体系，虽出台了 中国慈展会社会企业认证办法（试行），但在具体落实中仍存在不足，通过认证的社会企业的数量仍较少，规模仍较小（见图1）。此外也有部分学者不赞同建立社会企业认证标准，顾虑是其发展的灵活性和创新性会受到影响，模糊了其定位和认知。图1社会企业20152018申报数量和认证数量统计（数据来源：2017年中国慈展会社会企业认证报告）由图1可见，社会企业在20152018年申报的数量呈稳定增长趋势。自2015年中国慈展会首届社会企业认证开始，经公开招募共收到67家机构申报，经专家评审，最终通过认证的有7家；2016年在第二届社会企业认证中，共有154家机构申报认证，最终16家机构通过认证。在前两届的基础上，第三届社会企业认证显现出更大的影响力，申报机构数目达到510家，是上一年的3.3倍，认证通过106家社会企业。而在2018年第四届认证中，申报机构数及通过认证数则达到新高，分别为620家及109家。综上，四届累计有1351家机构申报认证，234家机构通过认证，社会企业的数量有了长足增长6。可是，真正通过认证的数量不多，不超过申报数量的20%，反映出认证标准和体系仍存在一定问题。第三，相关的配套政策不完善。从前文政策文件梳理中可以看到，大部分配套政策只有原则性表述而缺乏一定强制力和权威性，仅强调社区居家养老的优势条件和价值，缺乏具体实施细则进行指导，例如社会企业能够通过哪些具体途径参与到社区养老中、如何申请政府补贴等，导致很多福利和优惠政策在实践中难以落实到位。（二）社会企业自身缺陷：资金，管理，人才第一，在资金方面，社会企业生存和发展的资金大多来自政府财政扶持、社会捐赠及投资等（见图2），从图2可以看到，政府购买和资助十分有限，占比仅为15.17%，社会捐赠的占比也仅有15.18%，社会企业的主要收入来源仍是市场性收入，即通过商业化运营方式获得的收入。然而商业化运营手段是受限的，加之养老行业高投入、低收益的现状，大大降低了投资者们的意愿，即使少数具有强烈社会责任感的社会企业家愿意投资，社会企业资金短缺的问题也很难从根本上得到解决，因此，投资人的热情和两者的社会价值目标是否一致都是十分关键的影响因素，加之社图2社会企业的主要收入来源（数据来源：2017年中国慈展会社会企业认证报告）55行政科学论坛2022 12行政科学论坛人力资源管理区居家养老服务之涉及社会公益导向和慈善观念问题，需要多方共同努力，仅靠社会企业本身很难走出资金链的困境。第二，在管理层面，当前社会企业缺乏科学的运作和管理。我国社会企业的兴起较晚，数量少、规模小，目前还处于发展的初级阶段，内部管理和各方面的运作也不完善，缺乏科学有效的运作程序和管理制度，随意性较大。第三，聚焦于人才视角，社会企业的人才队伍建设也存在漏洞。由于缺乏系统化的了解和认知，很多大学生和社会工作者在择业时很少会优先考虑社会企业，并且由于资金限制，社会企业很难实现高薪聘才。员工工资不高，高素质人才的比重也较少，员工大多为志愿者，没有经过专业培训，缺乏稳定性和专业素养，给社会企业参与供给社区居家养老服务增加了障碍。（三）公众的知晓度和信任度较低第一，受到传统政治观念和“大政府，小社会”模式的长期影响，政府对经济和社会生活的管制过于强势，导致社会力量发展缓慢。加之社会企业在我国兴起的时间较晚，整体数量少、规模小，致使其在参与供给社区居家养老服务的选择上处于公众视野盲区，不利于其发展壮大。第二，传统观念根深蒂固，宣传力度不够。社区内的老年群体为主要宣传和服务的对象，但老年人对新事物的接受能力相对有限，让他们了解和理解社会企业的运作过程和优势条件等相对困难。并且受我国传统文化和观念的影响，人们普遍认为慈善不应该收费，但事实上社会企业自身运营及提供服务都需要成本，因此老人及其家人还是会倾向于依赖政府，而非社会企业。（四）缺乏有效的内部和外部监督机制一方面，由于缺乏自我评估和监督机制，在实际参与过程中，个别社会企业可能会受到利益的驱使，违背初心和使命，偏离目标，通过商业化运作谋取个人利益，造成社区养老资源浪费，同时也是对传统美德的亵渎，这必然会损害社会企业的公信力，继而影响其良性、健康发展。另一方面，相关法律法规和制度规范不健全，导致社会企业缺乏外部评估和监督机制。同时，社区老人属于弱势群体，他们在购买服务之后缺乏评估监督意识和能力，一旦社会企业出现偏离公益目标的行为，相关利益群体的合法权益很难得到及时、有效的维护。四、社会企业介入社区居家养老服务的优化路径（一）明确法律地位，完善政策扶持第一，国家和政府应加快制定针对社会企业的专项法律法规，明确其法律地位，为社会企业参与提供社区居家养老服务提供法律保障。与此同时对社会企业进行必要的资格认证和监督也必不可少，但需要注意可操作性，要在制定明确标准的基础上适当简化，避免耗费不必要的时间和人力成本。第二，要进