日本“紧急事态条款”入宪论争及其实质研判_王方.pdf

日本“紧急事态条款”入宪论争及其实质研判王 方 吕耀东 内容提要：近年来，以应对新冠肺炎疫情、自然灾害等为由，日本修宪势力谋求将“紧急事态条款”写入宪法，以便突破“和平宪法”限制，确立“国家总动员体制”，实现海外动武乃至发动战争。年 明治宪法 中曾设有“紧急事态条款”，被认为是其走上军国主义道路的原因之一。为此，第二次世界大战后在盟军占领下出台的 日本国宪法 中未写入“紧急事态条款”。如今日本执政党力求启动修宪相关程序，切实推动与发动战争相关的“紧急事态条款”入宪。日本若实现“紧急事态条款”入宪，将改变基于“和平宪法”的对外战略；为日本全面提升“防卫力”背书；加剧日本与周边国家间的紧张关系，进而严重危害亚太地区乃至世界的和平、稳定及安全。关 键 词：日本 紧急事态条款 和平宪法 修宪 战争 作者简介：王方，中国社会科学院大学国际政治经济学院博士研究生（北京邮编：），华北科技学院外国语学院日语系副教授（廊坊 邮编：）；吕耀东，中国社会科学院大学国际政治经济学院教授（北京 邮编：），中国社会科学院日本研究所研究员、博士生导师（北京 邮编：）基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“日本海洋战略及政策研究”（）、中国社会科学院创新工程项目“日本外交战略及中日关系研究”（）中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）年 月 日，日本政府以内阁会议决定的形式正式出台了新版国家安全保障战略国家防卫战略防卫力量整备计划，即日本“安保三文件”。其中明确提出，日本将发展可对敌方导弹基地发起直接攻东北亚学刊 年 第 期（总第 期）击的“反击能力”。而日本落实“反击能力”则需要实现“紧急事态条款”入宪。近年来，日本借所谓“中国威胁论”和“朝核”问题加快推动修宪步伐。安倍晋三 年再次就任首相后，提出实质性修宪议题。年底，日本自民党宪法修改推进本部在 关于宪法修改的论点汇总中提出推进“紧急事态条款”、自卫队入宪等“修宪四项”。加之 年初新冠肺炎疫情肆虐，为应对疫情，民众对于“紧急事态条款”入宪的接受度进一步增加。为此，安倍及其继任者菅义伟、岸田文雄“接力”推进实质性修宪进程。目前，日本修宪势力借新冠肺炎疫情将“紧急事态条款”作为修宪的切入点。若日本“紧急事态条款”入宪，将确立“国家总动员体制”，势必对东亚地区和平稳定产生严重的负面影响。为此，分析日本“紧急事态条款”入宪的实质、影响及走势，研判意义重大。一、“紧急事态条款”的内涵与要义 近代宪政意义上的“紧急事态条款”出现于 世纪初，随着两次世界大战、世界性经济危机、年大流感等事件的发生，各国开始在法理与实践层面对其进行深入研究与探讨，紧急事态条款开始融入绝大多数国家的宪法和部门法中，并在战争、动乱、灾害、传染病等紧急事态应对中得以适用。“紧急事态”的概念在各国立法上名称不一，类似提法有“紧急状态”“紧急情况”“非常状态”等，其实表达的是同一内涵。这一概念在日本立法上被称为“紧急事态条款”。在 中华法学大辞典宪法学卷 中，关于“紧急事态”的表述为“紧急状态，又称紧急事态。国家因战争、内战、严重自然灾害等原因造成全国或者部分地区的安全和社会秩序受到严重威胁或者破坏时的危急情势。当国家出现紧急情况时，均应采取紧急应变措施。如：宣布战争状态、发布紧急命令、全国总动员或者 东北亚学刊 年第 期憲法改正関論点整理取、自民党、年 月 日、：。緊急事態条項新設改憲 必要 禍補償賛否二分、中日新聞、年 月 日、：。联合国 个国家中已经有 个国家在宪法中明文制定了“紧急事态条款”，而其余 个国家（包括日本）则通过特别立法方式予以调整。参见滕宏庆：紧急宪法：自由与安全的紧急正义，法律出版社 年版，第 页。局部总动员、戒严或者军事管制等，以采取相应的应急措施。通常由国家权力机关或者国家元首宣告。”这样的紧急事态，一般是指政府依据宪法所获得的平时状态下的权力难以处理的事态。显然，“紧急事态”在法理上允许了特别的国家权力的存在。可以说，实行“紧急事态”的目的是要赋予政府一种特别权力，可以对宪法和法律中关于国家活动和个人权利的某些规定加以调整，这就是“紧急事态条款”。从其作为国家权力的性质来看，也可称之为“国家紧急权”。二战前，日本在宪法学说中对“紧急事态”的研究较为贫乏，仅有大西芳雄的 国家紧急权的界限 和尾高朝雄的 国家紧急权的问题 等个别著述受到关注。大西芳雄在 宪法基础理论 中提出：“从实证法角度来看，国家紧急权 是其权力行使受到限制的非常权力”。尾高朝雄关于“国家紧急权”的特质分析如下：“为了维护国家的存在，在紧急事态时，打破法律的权力可以作为一种法律而予以发动，这就是 国家紧急权 的特质。”在日本著名宪法学者芦部信喜看来，所谓“国家紧急权”，是指在遇到战争、内乱、恐慌、大规模自然灾害等紧急情况下，国家权力为维持国家的存在而停止人权保障和权力分立的制度。这一概念解释在日本法学界具有一定的代表性。根据以上对“国家紧急权”的定义及对其特质的描述，有日本学者将“国家紧急权”的特征总结如下：第一，这是为了国家生存而提出的法律理论，理应受到国家保护的国民则被置于其后；第二，宪法规范的效力暂时全部或部分停止；第三，掌握国家权力的人可以凌驾于宪法之上，将自己的权力行使正当化，并在事后主张其行为的合法性。由此看来，“紧急日本“紧急事态条款”入宪论争及其实质研判 许崇德主编：中华法学大辞典宪法学卷，中国检察出版社 年版，第 页。王安鹏：我国宪法上的紧急状态条款研究，北京大学出版社 年版，第 页。大西芳雄 国家緊急権限界、田村徳治編 佐佐木博士還暦記念憲法及行政法諸問題、有斐閣、年、頁；尾高朝雄 国家緊急権問題、法学協会雑誌 年 巻 号、頁。大西芳雄 憲法基礎理論、有斐閣、年、頁。尾高朝雄 国家緊急権問題、法学協会雑誌 年 巻 号、頁。芦部信喜 憲法 第七版、岩波書店、年、頁。加藤一彦 緊急事態法制憲法構造問題 国家緊急権考察（）、現代法学 年 月第 号、頁。事态”与宪法之间存在着一种内在的紧张关系，即“紧急事态”的特殊性与宪法价值的普遍性之间存在着矛盾和冲突，如果协调不好这种冲突，会带来巨大的危险。“紧急事态”作为一种法律制度，必须回答的问题是，如何在紧急事态下使国家的活动有所遵循，有法可依，不允许任何人或任何机构以克服危机为由脱离法律的规范、约束而为所欲为。回溯历史，近代日本开始在国内实行军事独裁，确立军国主义体制，大肆发动侵略战争，给亚洲地区的国家和人民带来深重灾难，多是与“紧急事态”时的权力行使或滥用相关。颁布于 年的 大日本帝国宪法（以下称 明治宪法）中设有“紧急事态条款”等是其走上军国主义道路的原因之一。明治宪法 中对“紧急事态条款”的规定表述如下：作为主权者的天皇有权在非常时期处理一切事务。规定在非常时期天皇行使统帅权（第 条）时，拥有宣告戒严（第 条）、施行大权（第 条）的权力。“为保持公共之安全或避免灾厄，依紧急之必要”（第 条 项）的情况下，天皇可以发布紧急敕令。“为保持公共安全，有紧急之需要时”，天皇可以行使紧急财产处分权（财政紧急命令）（第 条）。在应对紧急事态时，天皇高度集权。正如日本史学家井上清所指出的那样，“天皇是大日本帝国的唯一最高的统治者，尤其是大日本帝国军队的唯一最高的绝对统帅”。同时，“他作为大日本帝国的道德和精神的最高权威，要求作为臣民的日本国民，无条件地效忠、服从和尊崇他”。“没有这个日本国唯一最高统治者的命令或同意，大日本帝国对外进行战争是不可能的。”可见，明治宪法 作为当时日本国家的最高法律赋予了天皇管理国务的最高权力，天皇处在国家权力的中心，集一切国家权力于一身，神圣不可侵犯，可以以种种理由启动应对“紧急事态”的“国家紧急权”，这也是日本走上军国主义道路的原因之一。东北亚学刊 年第 期 郭春明：论紧急状态下的宪法效力，法学 年第 期，第 页。内藤光博 憲法調査会 報告書 平和主義 検討 戦争放棄 平和主義放棄、専修大学社会科学研究所月報、年 月、頁。大日本帝国憲法、日本国立国会図書館、：。井上清：天皇的战争责任，吉林大学日本研究所译，商务印书馆 年版，第 页。战后日本被盟军占领，盟军统帅麦克阿瑟在日本实行民主改革，尤其在拟定现行 日本国宪法 时特意未设置“紧急事态条款”。也就是说，驻日美军主导出台现行 日本国宪法 就是为了根除昔日日本军国主义体制，以及对外发动战争的法理依据。故日本现行宪法也被称为“和平宪法”，其序言中强调了和平生存权，并且在第九条中规定了日本永远放弃以国权发动战争、武力威胁或以武力作为解决国际争端的手段。既然 日本国宪法 并不包含战争和军队的相关内容，自然也就未将战时允许行使“国家紧急权”的“紧急事态条款”内容纳入其中。其不设“紧急事态条款”的理由如下：第一，从民主主义角度出发，尽量防止政府凭一己之力行使相关权利；第二，从立宪主义角度来看，以“紧急事态”为借口，政府的自主判断会破坏宪法；第三，若有“紧急事态”可由临时国会或参议院紧急集会应对；第四，“紧急事态”可通过完善相关法律制度加以应对和防范。也就是说，出于防止日本军国主义再生之考量，现行 日本国宪法 不设“紧急事态条款”。在有关日本宪法的代表性著述 宪法第 版 中是这样解释的：设立“紧急事态条款”，“谋求权力向执行权的集中和强化以克服危机，具有破坏立宪主义的巨大危险性”。的确，在日本“历史修正主义”盛行的今天，仍然残留着日本军国主义思想。日本当年给亚洲人民带来的惨痛历史教训告诉我们，要时刻关注日本修改“和平宪法”的动向，正如有的日本学者所言，“紧急事态条款”入宪“会带来更多的危险性”。二、“紧急事态条款”入宪：从反对到赞成的嬗变 自 年 月 日 日本国宪法 开始实施后，日本学界和政界关于“紧急事态条款”是否应该引入宪法，或者在宪法上通过某种宪法解释来间接说明它的存在的讨论一直在持续。通过分析日本代表性学者的观点日本“紧急事态条款”入宪论争及其实质研判日本国憲法制定時会議録（衆議院）、衆議院、昭和 年 月 日、：。芦部信喜 憲法 第六版、岩波書店、年、頁。永井幸寿 災害対策効果的法制度（緊急事態条項）、日本信頼性学会誌信頼性 年第 号、頁。以及政界的动向，我们可以看出，关于“紧急事态条款”入宪的论争，日本学界和政界的态度发生了从反对到赞成的明显转变。（一）日本学界对于“紧急事态条款”入宪论争的演进关于 日本国宪法 中没有设置“紧急事态条款”这一点，最先提出问题的是 年 月成立的东京大学宪法研究会。该研究会的田中二郎在研究报告 修改宪法的诸问题总论部分中对“紧急事态下的措施”进行了深入研究。根据田中二郎的说法，“在我们研究会中，多数意见都认为没有必要制定有关紧急事态的法律措施的规定，准确地说，我们都积极地反对设置这样的规定”。他进一步指出：“如果对所有紧急事态下采取的措施规定得太宽泛，那就招致了滥用的危险。”田中的观点在当时的学界具有一定的代表性，也就是说，新宪法颁布初期“紧急事态条款”被认为是不必要的。但是，后来随着日本国内外形势的变化，逐渐出现了宪法应该积极纳入“紧急事态条款”的相关论说。自 世纪 年代后期起，日本学界关于“紧急事态条款”的观点主要围绕两个方向展开：一是通过修改宪法承认“国家紧急权”并新设“紧急事态条款”，二是要求根据不成文宪法启动“国家紧急权”。围绕这两个方向，学术界展开了长期的论争和研究，形成了如下代表性的学术观点。首先，围绕第一个方向展开研究的代表性学者是大西芳雄。他力主修改宪法，认为没有预想到紧急事态的现行 日本国宪法 是“有欠缺的宪法”。持同样观点的新正幸在 年的 紧急权和抵抗权 一文中也指出，日本现行宪法在关于“国家紧急权”方面“沉默”，是“有欠缺的宪法”，“紧急事态条款”入宪是必要的。同样也有反对“紧急事态条款”入宪的观点，其中小林直树在 年出版的 国家紧急权 中否定了所谓的“国家紧急权”。他认为：“现行宪法没有设置紧急权的规定，既不是宪法的欠缺，也不是存在缺陷，而是鉴于二战前旧体制的经验教训，具有 东北亚学刊 年第 期 東京大学憲法研究会 憲法改正諸問題、法学協会雑誌 年 巻