人口老龄化背景下广州市社会化养老服务发展趋势与举措_胡观景.pdf

40January 2023/广东经济区域聚焦AREA人口老龄化背景下广州市社会化养老服务发展趋势与举措胡观景 阮野 郭倩倩当前，我国面临严峻的人口老龄化趋势。2021 年，我国 65 岁及以上老年人口突破 2 亿人，占全国人口比重达 14.2%，比上年提高了 0.7 个百分点，老龄化程度进一步加深。与此同时，家庭小型化、少子化、空巢化、失能化等局面伴随人口老龄化而不断加剧，“五化叠加”导致老年人健康养老服务需求激增，对社会养老服务体系带来巨大挑战。发展社会化养老服务成为积极应对人口老龄化挑战、缓解社会养老压力的必然选择，也是有效满足多元化养老服务需求的根本途径。广州市作为超大城市，人口规模大、户籍人口老龄化程度较高、养老服务需求多元，社会化养老服务发展起步较早、成效较好，在打造“大城市大养老”模式方面形成一些经验，可为其他地区提供借鉴。与此同时，在新形势下，广州市社会化养老服务仍存在不少短板弱项，亟需深化改革，进一步完善社会化养老服务体系，为实现“老城市焕发新活力”提供坚实基础和持久动力。广州市社会化养老服务发展的探索实践广州作为全国唯一一个以市域为单位同时开展养老服务业综合改革、中央财政支持居家和社区养老服务改革、长期护理保险制度、医养结合和康复辅助器具社区租赁服务等 5 项国家试点的超大城市，“十三五”以来重点构建以社区居家为基础的多主体、社会化大养老服务格局。（一）主要成效一是完善社会化养老服务政策体系。近年来，广州市先后制定出台广州市养老服务条例关于推动基本养老服务体系发展的实施意见广州市社区居家养老服务管理办法等规范性文件，印发实施广州市民办养老机构资助办法广州市支持社区养老服务设施规划建设和使用管理十条措施 等扶持性政策，系统推进养老服务发展制度化、规范化、市场化、社会化、专业化。二是拓展社会化养老服务覆盖面。2022面对紧迫的人口老龄化趋势，传统单一的家庭养老模式已不能满足现阶段我国养老服务需求，社会化养老服务成为各地有效应对人口老龄化、满足多元养老服务需求的重要途径。本文以广州市为例，就市内社会化养老服务发展现状、问题及面临形势进行分析，提出进一步完善社会化养老服务体系的对策建议，为相关部门、地区制定政策提供参考。/January 202341广东经济年，全市共有养老机构 283 家，数量居全省之首，其中民办占比达 81.6，养老床位 6.57万张。推进街镇综合养老服务中心（颐康中心）和社区嵌入式养老机构建设，建成区级居家养老综合服务平台 11 个、镇（街）级颐康中心179 个、社区嵌入式养老机构 200 间、家庭养老床位 1.6 万张，实现城乡社区养老服务设施全覆盖。三是壮大养老服务社会运营主体。全面放开市场、放开准入、放开价格、放开资源，分类推进养老机构公建民营社会化改革，推进社区居家养老服务综合改革。截至 2021 年底，全市养老企业 7763 家，占全省总量的近35%，实现 75%的养老床位、98%的养老服务综合体、97.5%的长者饭堂社会化运营，95%的生活照料服务由社会力量提供。四是持续加大养老服务投入。率先建立购买民办养老机构床位制度，对社会力量开展养老服务给予新增床位、医养结合、星级评定等多方面优厚补贴。连续六年每年投入约 1000万元支持社会组织开展养老服务类公益创投活动，资助培育 430 余个创新性为老服务项目。近三年，每年市级福利彩票公益金中用于资助养老服务的项目资金占比超七成，累计投入达8.6 亿元。五是丰富提升养老服务内容品质。以长者饭堂为切入口优化提升助餐配餐服务，拓展融入医疗护理、心理慰藉等服务。稳步推进医养结合，现有医养结合机构 107 家，已运营养老机构医养结合实现全覆盖。积极开展老年人健康管理服务，养老机构内老年人健康服务率超60%。加强“智慧养老”建设，资助 11 万余名老年人免费享受“平安通”智慧养老服务。六是加强养老服务人才队伍建设。积极推进“南粤家政”工程，加大养老护理等专业人才培养、引进力度，实施护理员最低工资制度，实施养老专业学费减免、免费培训等十项优惠措施，“十三五”期间累计发放养老就业和岗位补贴 1800 余万元，全市在册统计的养老服务队伍规模超 1.2 万人，培育近 300 名养老管理员，覆盖全市街镇。（二）存在问题目前广州市社会化养老服务体系建设取得了显著成效，但也存在一些短板亟需补齐。一是养老服务质量不高。基本养老服务机构自我造血能力不足，社区居家养老服务机构主要营收来源为政府采购服务费用和政府补贴，服务侧重政府兜底保障对象的基本生活需求，付费服务对象少，服务未被社会大众普遍接受。普惠型养老服务供给不足，由于社会资本获取土地难、租金成本高，其养老服务平均收费普遍高于企业退休职工退休金收入，普通退休老人难以负担。二是养老服务发展不均衡。各区之间机构养老资源分布不均，2020 年，黄埔区每千名常住老年人口拥有养老床位数最多，为64张，是从化区（数量最少，仅 6 张）的十倍，越秀、番禺、南沙、增城等区拥有数量均不到 20 张。城乡之间养老服务设施分布不均，养老机构主要布局在人口集中的城区，农村设施相对不足，医疗资源较为匮乏，普遍存在服务项目少、运营不规范等问题。三是设施服务运营能力依然偏弱。受历史遗留问题因素影响，部分公办养老院存在土地确权问题；很多民办养老院物业为小产权房，没有房产证，未来正常运营存在较大不确定性。42January 2023/广东经济区域聚焦AREA服务设施利用率不高，部分社区级服务设施实际运营过程中沦为棋牌室，文体娱乐活动较少。大部分颐康中心刚刚设立，服务运行保障面临诸多困难，功能服务尚未有效展开，且受新冠疫情影响和人员、场地及经费所限，保持正常运行举步维艰。四是养老服务人才队伍紧缺。专业人才紧缺，养老服务从业人员普遍面临工资待遇低、劳动强度大、社会地位低等窘境，导致养老服务行业招工难，行业人员紧缺，员工流动性大。为老服务志愿者和专业社工人数少，老年志愿者队伍专业程度较低，在医疗护理、心理辅导等方面的专业能力尚待提升。街道和社区等基层老龄工作队伍力量有待加强，且多数工作人员身兼数职，投入到老龄工作中的时间和精力有限，影响老龄工作开展。广州市社会化养老服务发展趋势与条件（一）发展趋势1 需求端：需求旺盛，呈多样化、品质化、多层次增长态势。一是养老服务需求快速扩大。随着年龄增长，老年人身体健康状况变差，他人照护和长期护理需求增多。随着老龄化程度加深，老年人群体规模增大，健康养老服务需求激增。“五化叠加”形势使家庭养老功能弱化，空巢老人尤其是高龄独居老人对社会化养老服务需求迫切。二是养老服务需求更趋多元化、专业化。受传统文化影响，广州市老年人倾向于在熟悉的环境下、在亲情陪伴下安享晚年，偏好居家养老；在服务需求方面，最迫切的是上门就医服务，随着年龄增大，老年人在家政保洁、应急救助、社会助餐、医疗康复等方面的需求也将越来越强烈，对应急呼叫、健康评测等智能产品服务需求增大。三是适老化改造服务需求日益增大。广州老城区老旧小区楼数量多、分布广，很多没有电梯，老年人尤其是失能、半失能老人对家庭、小区适老化改造需求迫切。大部分政府牵头试点项目取得了较好的示范作用，但财政投入资金较高，社会面复制推广难度较大。2 供给端：供给多元，呈社会化、专业化、智能化发展态势。一是社会力量成为养老服务发展的主导力量。随着健康养老服务需求增长，养老市场全面放开，养老服务发展逐步走向市场化、社会化、专业化，养老方式也由机构养老逐步向社区、居家养老延伸，形成政府提供兜底性的基本养老服务和社会提供专业化的多元养老服务的分工格局。二是经营模式呈现规范化、连锁化发展趋势。政府大多通过购买服务的方式促进养老服务发展，因此将更加注重企业的规范化、标准化运营。养老企业将向品牌化、连锁化、规模化方向发展，更加注重服务的品质和品类。三是智能化产品应用将成为养老服务供给的重要支撑。随着智慧养老模式的纵深发展和设施设备的不断完善，广州市养老服务支撑将呈现出线上平台（为老服务和居家养老综合信息平台）、线下服务（养老机构、颐康中心）和智能产品运用（如“平安通”等智能设备）一体化的趋势。（二）发展条件1有利条件：现实压力小，发展起步早，需求增长快。一是养老服务现实压力相对较小。从常住/January 202343广东经济人口来看，2020 年全市 65 岁及以上老年人口占总人口比重为 7.8%，低于全国（13.5%）及全省（8.6%）平均水平，也比大部分一线城市如上海（16.3%）、北京（13.3%）等老龄化程度都低。二是养老服务消费能力较强。全市城乡居民收入水平高，2021 年城镇居民人均可支配收入达 7.44 万元，分别高出全国、全省平均水平 2.7 万元、1.96 万元，居民财富储备较好，老年消费能力较强。三是社会化养老服务发展起步较早。广州市人口多、老龄化水平较高，养老服务需求旺盛，社会力量参与养老服务起步早、广度和深度走在前列，加之政策宽松、补贴优厚，民间资本便捷进入养老服务领域，发展动力足。四是各级政府高度重视养老服务工作。省、市、区不断增强地区经济实力和城市魅力，为应对人口老龄化、完善社会保障制度等提供了较强的经济基础和物质保障。五是科技革命和产业变革推动养老服务发展深刻转型。现代医学尤其是老年医学科技快速发展，极大促进了老年人活得更长、活得更好。在线教育、互联网医疗、智慧养老等新业态发展提速，极大丰富和改善了养老服务和产品的供给结构和发展质量。2不利条件：支撑保障能力较弱，供需矛盾比较突出。一是广州市老年人口总量较大、户籍人口老龄程度较高带来的压力不容忽视。由于全面放开生育政策对户籍人口生育率提高作用有限，预测“十四五”期间全市户籍人口老龄化将进一步加深，步入中度老龄化阶段。二是尽管广州市居民收入总体水平较高，但多数家庭和个人的支付水平仍然有限，尤其是失能老龄群体长期照护支付能力不足，加之孝文化观念强、消费观念保守，以及社会养老服务、养老保障、医疗保障准备仍不充分，购买养老服务存在较多顾虑。三是城乡区域养老服务发展不平衡，老城区场地用地制约趋紧，老旧小区适老化改造压力大；农村养老服务需求高，基本养老保险标准低，有效需求弱且服务分散，新建、改建后的养老机构运营和入住率面临双重挑战。四是受新冠疫情影响，外部环境更趋复杂严峻，经济恢复仍然不稳固、不均衡，市财政增长面临的不确定因素明显增加，对资金投入规模和使用效率会提出更高要求，财政支出压力大。广州市社会化养老服务发展的对策建议以老年人实际需求为导向，以实现老有颐养为目标，以建立社会化养老服务“六大体系”为重点，统筹政府和社会的各种养老资源，促进社会化养老服务高质量发展，不断增强老年人获得感、幸福感、安全感。（一）建立多层次、品质化的基本养老服务供给体系一是增强养老机构服务能力。全面深化公办养老机构改革，强化公办及公建民营养老机构和社区养老服务设施兜底保障作用。积极扶持各类主体开展普惠型养老服务，将资金资助、用地场地优惠与普惠型养老服务挂钩。二是深化社区居家养老服务。持续实施长者饭堂提升工程，推动养老服务配餐扩面提质增量。深入推进助餐配餐、医养结合、家政养老“3+X”服务融合发展。结合城市更新工作，继续为高龄、独居、失能老人开展居室适老化44January 2023/广东经济区域聚焦AREA改造，扩大改造规模和受益面。三是加快养老服务设施建设。全力推进镇街综合养老服务中心（颐康中心）和村居颐康服务站布点建设，完善“区综合体镇街综合体村居活动站点”三级实体服务网络。在符合国家相关标准的前提下，出台相关政策，鼓励利用存量闲置资源改造为养老服务设施。（二）打造全生命周期的老年健康服务体系一是完善老年医疗卫生服务体系。创新开展“老年健康宣传周”活动，普及健康生活方式，提升老年人健康素养。落实老年人健康管理和常见病预防等基本公共卫生服务项目，健全预防、治疗、康复、护理、长期照护、安宁疗护等相互衔接的覆盖全生命周期的健康管理服务链。二是提升医养康养结合服务能力。鼓励和扶持养老机构办理医疗和医保资质，增强医养结合、长期长护功能，推动养老服务