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日本校外补习机构学习塾的治理变革与启示_屈璐.pdf
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日本 校外 补习 机构 学习 治理 变革 启示 屈璐
/202301基金项目:四川省教育科学研究院2019年度院立博士课题“四川省中小学课后服务现状调查及政策完善研究”;教育部人文社科青年基金项目“基于教育福利视角的社区儿童教育发展机制研究”(17YJC880057)摘要:学习塾作为日本提供学科类校外补习服务的私立教育机构,是面向学生日益增长的多元化学习需求下蓬勃发展的产物。学习塾呼应社会学习需求而生,经历了蒙昧的乱塾期、约束的特许期、改革的规范期和互动的连携期四个阶段,其治理逻辑从混乱无序逐步走向多元共治。如今日本学习塾在政府监管机制与行业自律机制的合力作用下,呈现出校内外教育协同合作的官学民多元制衡样态,其经验可以为我国校外补习机构治理提供有益参考。关键词:校外补习机构;学习塾;治理;日本;“双减”政策中图分类号:G511文献标识码:A文章编号:1673-4289(2023)01-0008-07屈璐,李智日本校外补习机构学习塾的治理变革与启示学习塾是由民间资本主导、提供校外补习服务的日本私立教育机构的代表形式。作为面向中小学生的校外培训机构,学习塾在日本已有百余年的历史1。20世纪70年代以来,日本中小学生的学习塾参与率呈现平稳的上升态势。2017年文部科学省公布的全国学力学习状况调查报告显示,日本全国小学生平均参与学习塾补习率为45.8%,中学生补习率为61.4%,其中参与补习率最高的地区神奈川县达74.32。学习塾在日本中小学学习生活中已然占据了重要位置,且逐步构建起了与校内教育协同发展、多元共治的长效治理模式。那么,学习塾是如何在经历了漫长的监管无力、混沌无序后形成规范有效的治理机制的呢?本文以学习塾为考察对象,系统分析日本校外补习机构的发展演变过程,并深入剖析目前多方连携框架下的多元治理机制,以期在我国关于进一步减轻义务教育阶段学生学业负担和校外培训负担的意见(以下简称“双减”政策)实施一年多来,在校外培训与校内教育协同发展成为构建长效治理模式发展方向的背景下3,为进一步建立科学有效的治理机制,构建良好的教育生态提供有益参考和借鉴。一、日本学习塾的发展概况(一)蒙昧的乱塾期(20世纪50年代60年代末)学习塾的前身可以追溯到平安时代的“私塾”,其现代形态与特征的形成始于江户时代。“私塾”作为由寺院开办的面向庶民子弟的初等教育机构,和“藩校”“寺子屋”并称为江户时代的三种教育形式4。随着二战后日本经济的逐渐复苏,第一批生育高峰期(1947年1949年)出生的孩子们即将升入初、教育理论新视点8/202301高中,空前的升学压力使一部分家长将期望寄托于校外培训机构,特别是以升学为目的的“升学塾”。在这样的教育需求下,以课业辅导为目的的学习塾迅速发展,进入了第一次发展高潮期。随后,20世纪60年代末日本进行了战后第三次中小学课程改革。为进一步加强科学教育、开发学生能力,强调将现代科学成果编入教学计划中,在1968年修订的学习指导要领中,数学和算数知识大幅度增加,半数以上的学生因跟不上学习进度而成为“掉队生”。伴随着学习塾发展的浪潮,更多的学生放学后踏入了补习机构的大门。可见,乱塾期的校外补习机构蓬勃发展,很大程度上归因于学校教育不能满足学生的升学需求,其主要功能是缓解由于教育改革而造成的学生学习需求焦虑,形成应试导向下的学校为主、学习塾为辅的模式。这一时期学习塾的属性并不明朗,多为主妇或公司白领等面向近邻中小学生开设的独立型小规模机构,其特点是发展速度迅猛,缺乏完善的管理制度,因此被称为“乱塾时代”5。这一时期政府的行政治理制度尚未建立,对于数量上蓬勃发展的学习塾也没有相关的治理与监管举措,可谓是学习塾的前治理阶段。(二)约束的特许期(20世纪70年代80年代)20世纪70年代,受到全球石油危机而引发的经济滞涨影响,日本经济在高速发展后进入了相对低迷的时期,但社会上对学历的期待反而愈发浓厚。这一时期,日本经济高速发展后给社会带来的后遗症逐步显现,学校中心主义与学历社会主义成为上个十年以培养人才为目标的教育方针遗留下的主导思想。战后出生的青年一代面临着各方面竞争不断加剧的现实,辍学、欺凌等教育病例现象自20世纪70年代开始愈发严重。1971年社会教育审议会发表咨询报告关于社会教育如何应对激变的社会结构的状况,直指追求高学历化、人际疏远等现实问题。虽以经济为主导的社会发展模式为社会人才培养提供了大环境,但过分推崇能力主义至上的思想加剧了个人对于学历的追求,使学习塾在市场化因素推动下数量激增。1974年起,连锁式学习塾的数量和规模进一步扩大,学习塾迎来了第二次发展高峰。与此同时,一些企业意识到学习塾市场的潜力,纷纷加入到相关教育产业中,学习塾被正式引入产业领域的“特许经营”模式,推动了现代学习塾从小规模到产业化的拓展6。学习塾的市场化引发了诸多反对和指责的声音,主要针对学习塾的营利性特点、应试化倾向以及加重学生课业压力、剥夺学生课余时间等诟病,将学习塾推至了舆论的风口浪尖。面对公众的质疑,1976年日本文部省首次对学习塾进行全国性调查并发表 中小学生校外学习活动实态调查(1977年)。该报告对于学习塾的师资来源、就读中小学生比例情况做了系统调研,结果显示,小学阶段平均入塾率已达到12.0%7。这是文部省首次以官方形式开展学习塾学习活动调研,可以被看作是回应社会对于学习塾广泛质疑声的政府行为,推动学习塾正式进入到行政治理的视野之中,将其以特许经营的模式纳入行政体系进行管理。此外,政府机构还针对在校教师违规代课、学习塾经营违规行为等问题,由文部省、税务局、消防局等行政部门牵头展开整顿与惩戒,可谓是政府针对学习塾治理职能的正式启动。(三)改革的规范期(20世纪80年代90年代)1979年日本文部省开始推行大学入学两次考试模式,即全国统一的“大学入学中心考试”以及次年二月参加所报考大学自主命题的二次考试,旨为避免“一考定终身”的弊端,最大限度地保障高等教育机会的公平性。1980年学习指导要领修改实施,提出通过削减教学内容、降低教学难度、废除课业辅导等改革手段,改变学校中心思想与教育中的死板现象,从而提高学生的“能力”、重视“个性”的发展。然而事与愿违的是,系列改革不仅没有缓解大中小学生的学业压力,反而使得以缓解教育竞争为目的的“宽松教育”沦为了日本社会各方力量诟病学生“综合学力”下降的“放松教育”,家长对于公立学校教育产生了不信任感,继而将学生送入校外教育理论新视点9/202301补习机构寻求教育补偿。这一转变使得市场化的学习塾也开始针对市场需求,为学生提供相应的考试信息和升学指导。据日本总务厅调查结果显示,学习 塾 从1981年 的18,683所 攀 升 至1991年 的45,856所,规模飞速扩大,其数量更是一度超过公办中小学校的整体数量8。根据1985年日本文部省展开的第二次中小学生校外学习活动实态调查结果显示,中小学生参加学习塾的比率相较于1977年明显上升且呈现低龄化趋势,小学阶段平均入塾率已达到16.5%,提升了4.5%,家庭支出中教育费用的比重也逐年攀升5,日本社会进入学业竞争激烈的“应试战争”阶段。伴随学习塾的第三次快速发展,其发展出现从大城市向地方渗透的趋势,1986年日本公平贸易委员会事务局对以学习塾为中心的教育产业进行了调查研究。在此次调研报告中,该委员会将教育产业明确分为教育产品与教育服务两大类。1987年,文部省咨询机构临时教育审议会提出“教育自由化”概念,建议对于像学习塾一样的各种民间教育机构的定位以及影响进行积极的探讨,以期形成一种新的、更为灵活的教育网络。1988年,学习塾被明确认定为教育服务产业,归属于日本经济产业省管辖、文部省监督,通商产业省牵头并协助学习塾的行业组织成立了全国学习塾协会9,通过行业协会自律组织规范监管补习机构发展。这一时期学习塾数量的急剧扩张已经对公办教育为主体的中小学校带来了体量上的冲击,文部省对于学习塾采取了较为消极的态度,甚至将其经营者比喻成“贩卖武器的商人”,认为其侵害了教育的实质,并“警告”学习者不要过度使用学习塾10。但随着学习塾的定位以及归属的清晰,尤其是随着“教育自由化”概念的提出,文部省咨询机构临时教育审议会建议对于以学习塾为代表的各种民间教育机构的定位以及影响进行积极探讨,最终形成了一种新的、更为灵活的教育网络,由此多方行政共治的改革规范已经初见雏形。(四)互动的连携期(20世纪90年代至今)进入20世纪90年代后,学习塾产业不断发展并迎来其顶峰发展期。1999年,日本文部省首次公开承认学习塾形式的存在,日本终身学习局正式将学习塾作为一种民办教育机构纳入教育体系,学习塾不再是“阴影里的花”,而真正地走到了阳光下11 4。文部省生涯学习审议会在学校与塾的共存报告中,还提出在学校精简化、学校部分功能缩减的背景下,学校被压缩的这部分功能可以依靠校外学习塾接管和补足12。尤其是伴随2002年再次修订的学习指导要领,“宽松教育”与“一周五日工作制”政策实质性实施,通过缩短学校教育时间、创设宽松空间等举措,推行“终身学习体系”建设,将学习的中心逐渐向外扩展,强调学校不再是学习的唯一场所,此举措更多将学生在校时间让渡于校外。这一时期,学习塾在校外教育中仍然扮演着举足轻重的角色。2008年,日本文部科学省提出的针对学习塾的学校外学习活动实态调查显示,几乎半数的日本公立学校中小学生都有参加学习塾培训的相关经历,中学生是参加学习塾活动的主力军。以初中三年级为例,有过参与学习塾经历且现今仍在学习塾学习的学生占比高达60.7%13。此外,一些地方政府的态度也开始发生变化,主动积极探索学校与学习塾之间的合作。2002年东京都杉并区邀请学习塾教师登台授课,2003年福冈市的公立校长会听取进学习塾关于“学力低下”对策意见的讲座,同年该市公立中学将学习塾教材引入课堂14。2015年日本文部科学省推行课后服务“地域未来塾”项目,通过调动有意愿成为教师的大学生、学习塾民间教育事业者以及NPO法人的民间力量等,为本地区学校内的初中、高中学生提供放学后的学习支援与指导,项目运行中文部科学省主动将学习塾作为合作对象之一,通过校内外联动模式践行官方提出的“学社融合”理念。这一时期随着文部省正式承认学习塾形式的存在,学习塾作为学校教育的补充,在日本教育系统中发挥着不容小觑的功能作用。政府的治理态度将学习塾作为校外教育的重要组成部分纳入合作对象,治理重点更多关注于学习塾与政府以及学校间的合作与连携,推进多元主体共生状态下良性互动关系的生教育理论新视点10/202301成。二、日本学习塾的治理机制(一)法律政策约束下的政府监管机制学习塾于1988年被明确定性为“教育服务产业”,作为经营性企业的学习塾同时受到经济法规的约束,包括特定商交易法消费者契约法公司法法人税法个人情报保护法等15。由政府层面出台的法律法规明确了对于学习塾的诸多规范性保障,促进了学习塾的规范化发展。如针对学习塾的师资问题,政府在法律层面明令禁止学校教师在学习塾内兼职,如若出现教师兼职情况,轻则受警告处分,重则被开除。在政府的监督管控下,正式学校的教师兼职率从70年代中期的60%下降到80年代中期的1%以下,迅速高效地达成了对于普通教师在学习塾兼职的治理管控效果。如今学习塾教师的构成中,4%为高中或大学的教师,30%为大学在校生,其余均为持教师资格证的社会人员16,有效地切断了学校教师在学习塾兼职的源头,几乎没有在职教师敢冒险去校外补习机构兼职或在家从事家教工作。再如针对学习塾的安全问题,2006年日本内阁政府、警察厅、文部科学省和经济产业省四部门召开联合会议,成立了学习塾学生安全对策推进委员会,并随后发表了学习塾学生安全指导方针,对学习塾的交通安全、教师素质及其安全意识、学习塾的环境和设施安全做出了详细规定,确保参加学习塾学习的中小学生的人身安全17。此外,在不同发展阶段,日本政府几乎每十年左右通过全国性大规模调查(图1),对于学习塾状况进行整体性摸排,调研对象针对日本中小学生和家长,系统了解学习塾的实态以及学校外学习活动状况,客观掌握中小学生学习塾参与率、校外补习科目及方式、家

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