日韩“无废”建设及其启示_杨志.pdf

日韩“无废”建设及其启示杨 志 内容提要：中国在发展循环经济的重大战略布局下，从“生活垃圾分类”切入“无废城市”建设，形成“循环”和“无废”双轨交叉嵌合模式，成为“无废”之路上的后起之秀。资源危机下日本“分类处置 循环利用”和韩国“前端减量 循环利用”的“无废”建设模式，将明确减量贯穿始终，并取得了一定成效。剖析日本构筑“循环型社会”的精细分类体系和精益生产体系，以及韩国“垃圾收费从量制”和“生产者责任延伸制”的实践经验，研讨我国以减量化为核心的计量收费制度的推广方式和保障机制，探索以资源化为核心的生产者责任延伸制度在工业和农业领域的实践路径，以及在建设数字中国和新型智慧城市背景下高水平建设“无废城市”的控废利废对策，对促进我国循环经济发展是十分必要的。关 键 词：日韩 无废 循环型社会 计量收费制 生产者责任延伸制 作者简介：杨志，天津社会科学院生态文明研究所副研究员（天津邮编：）基金项目：天津市哲学社会科学规划 年度项目“交互型跨界污染责任界定及治理补偿机制研究”（）中图分类号：文献标识码：文章编号：（）建设固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的“无废城市”，减少生态环境污染和自然资源消耗，实现可持续发展，是我国发展循环经济的重大战略布局。世纪中后期，日本和韩国迫于资源与环境约束开启了“无废”之路。在经济学视角下，强调污染者付费的“庇古税”理论为日东北亚学刊 年 第 期（总第 期）英国经济学家庇古最先提出。“庇古税”是根据污染所造成的危害程度对排污者征税，用税收来弥补排污者生产的私人成本和社会成本之间的差距，使两者相等。韩破解固废困境奠定了理论基础，与之并肩的“科斯定理”进一步考虑资源化利用废弃物的受益者付费，并以社会成本最小和效益最大为目标，指导利益相关方承担责任。在管理学视角下，城市代谢和精益生产等理论给出固体废弃物治理的不同切入口。城市新陈代谢理论关注废弃物的末端治理，扩展代谢理论指向废弃物的源头控制，日本的精益生产理论致力于全过程的精细环节与系统配合。日韩在资源环境约束倒逼下“被迫无废”，从“分类处置”和“前端减量”切入，并逐步向“循环利用”策略演进。中国将“无废城市”建设和循环经济发展紧密交叠，形成“循环”和“无废”双轨交叉嵌合模式，有效发挥系统优势，高效缩短建设时间，成为无废之路上的后起之秀。然而，囿于人口基数大，地区发展不均衡，相对有限的“无废”实践在具体细致的建设工作中尚显不足，日韩精细化治废经验具有重要借鉴意义。一、日韩“无废”建设的立法 不同于欧美等国家的由先行城市带动理念传播的自发涌现式发展“无废城市”，日韩采用自上而下推动实施的计划模式建设“无废城市”。日韩“无废”起点无不是资源与环境约束所致，日本更为漫长的探索历程使其无废模式更具系统性，韩国的无废历程与模式则更加直接清晰地锚定“减量化”。（一）日本“无废”建设的立法日本固体废物治理大致可以划分为末端处理（世纪 年代以前）、源头分类（年代）、回收利用（年代）、循环经济（年至今）四个阶段。卫生清洁是日本在 年代以前城市管理的重点，随着 东北亚学刊 年第 期“科斯定理”是指在某些条件下，经济的外部性或者说非效率可以通过当事人的谈判而得到纠正，从而达到社会效益最大化。陈蒙：社会成本理论视域下日本生活垃圾分类模式的考察及其启示，人文杂志 年第 期，第 页。刘辰阳、刘亿瑶：国外“无废城市”的相关理论、评价方法与实践经验，现代城市研究 年第 期，第 页。郑凯方、温宗国、陈燕：“无废城市”建设推进政策及措施的国别比较研究，中国环境管理 年第 期，第 页。钟锦文、钟昕：日本垃圾处理：政策演进、影响因素与成功经验，现代日本经济 年第 期，第 页。年快速工业化、城市化发展以及自然灾害的影响，环境污染与公共卫生问题日益突出，加之二战以后经济复苏和垃圾处理设施不足导致垃圾围城，进而引发“邻避效应”和“公害危机”，日本政府逐渐意识到治理策略的重点必须由“末端治理”前移至废弃物产生的源头。年，日本政府出台了 废弃物处理法，建立分别由市町村和生产企业负责的生活垃圾和工业垃圾分类治理体系，并且每五年制定一次废弃物处理设施发展计划，致力于建立废弃物处理设施建设及其管理所需的软措施，形成早期垃圾分类收集与处置的雏形。此后，针对生产和消费环节的有害废弃物、工业废弃物、生活垃圾，日本不断探索形成以严格精细分类为核心的投放、收集和处理体系，实现了由焚烧残留物储存对固体废弃物填埋的替代。无论是 年代前以“卫生清洁”为导向还是此后以“环境保护”为导向的废弃物治理策略，仅靠为“处置”而服务的“分类”措施，并不能从根本上解决日本所面临的资源与环境问题。世纪 年代，日本开启以回收再利用为核心的“资源循环”模式，再生资源利用促进法环境基本法 等标志性成果确立了“垃圾循环利用”国策。废弃物处理法 修订生成了征收生活垃圾处理费、工业垃圾管理单、终端处理设备准备金等政策措施，推动废弃物减排。此外，日本通过专项立法，促进包装、电器、食品、建筑材料、汽车、小型家电等废弃物的循环利用，并逐步推动塑料资源循环、移动电话回收、可再生能源设备回收和一次性尿布回收等事业。容器和包装循环利用法 经历了由市政当局承担全部责任，到市政府经营者消费者三方分担的转变。家电回收通过建立管理表（清单）制度、制定回收率目标及行动计划，明确各主体协作的具体举措。在食品废弃物控制领域，实施企业登记认证制度以促进有计划的再生利用，并采取发布通知和编制检查表等措施以追究排放企业责任。然而，前端浪费形势依然严峻，根据农林水产省的统计，年度日本的食品浪费量约 万吨，包括家庭类约 万吨、企业类约 万吨，国民人均每年约 公斤（同期大米消费量 公斤）。建设循环利用法 明确了政府、承包商、分包商和消费者实施建筑废弃物拆解利用的 项具体手续流程。汽车循环利用法 引入电子清单制度，通过日韩“无废”建设及其启示建設法、環境省、：。电子系统报告管理废旧汽车回收流程。小型家电循环利用法 明确了实施废弃小型电子设备再资源化利用的目标量、措施和个人信息保护等事项。分类回收和焚烧机制的显著效果形成锁定效应，降低了对更为理想的从根本上防止废弃物产生的循环策略的激励。直至 世纪伊始，日本相继颁布了 循环型社会形成推进基本法循环型社会形成推进基本计划，在更为系统的格局下开启循环型社会建设。年，日本提出了“区域循环圈”概念，这与 世纪 年代初提出的与自然和谐的社会概念，以及后期推出的生态城镇计划，共同为十年后启动的循环生态经济奠定了基础。生态城镇致力于有效利用静脉设施聚集地区的动脉产业与静脉产业的有效合作，年升级实施“区域循环圈与生态城镇低碳化促进事业”，推进区域资源循环利用和低碳化示范性举措。年循环型社会与可持续发展社会被进一步整合，日本发布 第五次环境基本计划，提出了建设自立分散型社会的“地区循环共生圈”概念，以期发挥区域特色和资源优势形成适宜循环规模，尽可能在区域范围内循环可循环资源，加强市町村合作形成环状循环圈以提高广域循环效率，并进一步多环叠加建立多层复合的区域循环圈。该计划不仅将循环生态经济和循环生态圈制度化，还于次年开始推进可持续发展目标未来城和生态城的概念。同期制定的 第四次循环型社会形成推进基本计划 与之形成政策联动，提出到 年实现环境、经济和社会方面的综合改善，并将“通过形成区域循环共生区振兴区域”“全生命周期彻底资源循环”“进一步促进适当处理和环境再生”作为重要方向。一年后，日本启动“年循环经济愿景”，呼吁建立有弹性的资源循环体系，并于 年发布了企业指导方针。日本的无废建设经过了从“优化结构”到“全面减量”的曲折过程，前者通过废弃物分类回收优化终端处置结构，后者通过循环利用减少最终产废，并在一定程度上降低了生产生活对资源的消耗。（二）韩国“无废”建设的立法韩国固体废弃物治理在 世纪 年代以前散见于 污染清洁法 东北亚学刊 年第 期 ，“：”，矢野順也平井康宏 廃棄物系役割課題、日本 学会誌 年 号、頁。环境保护法 等相关法规，直至 年将之合并形成 废弃物管理法，进而建立了统一的废弃物管理体系。世纪 年代，面临垃圾填埋和焚烧场地逼近极限的巨大压力，韩国政府不得不迈向垃圾减量和循环利用之路。前期综合规划围绕建立资源循环可持续的经济社会目标，实施了减量化、资源化、废弃物管理和基础设施建设四项政策；后期综合规划围绕建立资源可持续循环利用的零废社会目标，制定了六项控制方案，分别为效果控制（废弃物风险管理）、价值控制（能源化利用）、废弃控制（减少浪费）、环境控制（推进处置设施和管理体系建设）、经济控制（加强国际废物管理）、社会控制（消费者导向的废弃物管理推广）。现阶段，韩国政府着力于建设资源循环型社会体系，以期实现“无废”社会目标。具体看来，年初，韩国执行的 资源节约和循环利用促进法 将废弃物作为资源，发展了基于污染者（生产者）付费理念的垃圾计量收费制度和生产者责任延伸制度（）。垃圾计量收费制度始于 年 月。韩国政府在部分地区实施根据垃圾投放量差额收取处理费的试点，次年以特制容量垃圾袋作为收费载体，在全国范围内实施垃圾计量收费制度，并于后期补充实施了“垃圾违法投放举报奖金制度”。从量制实施初期效果显著，城市生活垃圾的产生量减少了近。由于韩国餐厨垃圾约占生活垃圾总量的四分之一，且餐厨垃圾与其他生活垃圾存在干湿差异，终端处理工艺需求不同。韩国政府分别于 年和 年先后要求商户和住户开展餐厨垃圾分类回收，并于 世纪初全面禁止餐厨垃圾填埋，其间餐厨垃圾产生量减少了。自年起，韩国陆续对首尔 个区以及全国 个地区开展厨余垃圾计量收费试点，并于五年内在全国范围内推开，该制度的实施进一步减少厨余垃圾产生量约。韩国垃圾计量收费制度的核心目的是实现固废的减量化，以终端处理需求为出发点进行分类及有偿回收，在垃圾减量的同时，为废日韩“无废”建设及其启示 ，“，”，帖明、郭施宏、陆健：无废城市之路：韩国实践与经验，深圳零废弃 无毒先锋官网，年 月 日，：。弃物资源化利用奠定了基础。韩国从 年起实施废弃物预存金制度，即由生产者预存回收费用并根据其回收业绩返还。为了进一步强化生产者责任，韩国政府于 年开始实行生产者责任延伸制度。到 年，韩国陆续将家庭电器、包装材料、通信设备、复印机、化妆品、电池、电器和电子产品等 类产品加入 清单。其中，废弃电器电子产品因数量多、增速快、具有高度的复杂性而备受重视。韩国政府 年制定了电器、电子产品及汽车等领域的资源循环法，并于 年建立了城市采矿计划。年上述资源循环法经修订施行后，阶段性地扩大了回收利用对象，范围逐步从 种大中型产品扩展到包含小家电的 种产品。年以来，围绕产量剧增且亟需回收利用的太阳能板等产品，回收范围进一步扩增到 种，预计 年全面施行。韩国逐步建立了由政府、市场、社会多元参与的垃圾减量和循环利用体系。现阶段，韩国确立了建设资源循环型社会（）的目标，制定了资源循环基本计划（年），颁布了 资源循环基本法（年生效），旨在通过更有效地管理资源，从产品生产到流通、消费、废弃、处置，全流程促进资源循环利用，构筑资源循环社会的基础。“资源循环利用”和“资源循环社会”强调了对废物产生的控制，前者关注废物管理和循环利用，后者侧重消费行为的变化。该法案将“减量回收处理”策略优化为“高效生产与消费回收能量回收深度处理”策略，并增加了资源循环评估、回收质量认证、废物向能源转化、全域治理等具体任务。韩国的“无废城市”建设始于垃圾减量，并逐步过渡到建设资源循环社会，通过“直接”和“间接”两个途径减少对环境造成的负担，并与时俱进地赋予了“无废城市”应对气候变化和资源短缺等问题的新内涵，使其成为促进绿色可持续发展的重要组成部分。二、日韩“无废”建设的做法 日本政府建立了较为成熟的“无废”法规政策体系和多元合作治理体 东北亚学刊 年第 期 城市采矿，是指从大量的手机和电脑等废旧电器中回收有价值的金属和矿产品。系，以精细分类、精益生产为基础的“循环型社会”逐步形成。韩国由政府主导，聚焦“减量”目标，针对一般生活垃圾和厨余垃圾制定了更具特色的计量收费制度。日韩两国