日本课后服务体系的发展历程、现状及启示_赵硕.pdf

日本课后服务体系的发展历程、现状及启示赵 硕 倪 娟摘 要 课后服务体系的构建是健全社会福利体系和国家公共服务体系的必然趋势，也是顺应基础教育改革发展、保障及促进教育公平的必然要求。同时，课后服务体系的发展需要与社会经济发展水平以及所处发展阶段的社会需求相适应。日本历经数十年的探索、发展和完善，已形成较为完备的课后服务体系。通过梳理发现，日本课后服务体系的发展历程可划分为初步发展期、整合推进期、规范成熟期。日本课后服务的现状分析显现出各级政府、学校、家庭和社会共同推进并参与其中的重要性和必要性。其发展对我国开展课后服务体系建设具有如下启示：在推进课后服务体系建设中，健全课后服务保障机制是前提，完善课后服务运行机制是关键，满足家长和儿童课后服务不同需求是目标。关键词 日本 课后服务体系 发展历程 现状分析作者简介 赵硕，江苏大学教师教育学院副教授（镇江 212013）；倪娟（通讯作者），江苏省教育科学研究院基础教育研究所所长，江苏大学金山特聘教授，江苏省“333”工程第一层次院士培养对象省首席科学家，二级研究员（南京 210013）。中图分类号 G4文献标识码 A 文章编号 1009-5896(2023)01-0105-13 课后服务在日本是一个历久弥新的话题，其历史可以追溯到第一次世界大战之前，经过数十年的探索、发展和完善，时至今日已形成较为完备的课后服务体系。日本课后服务主要为双职工家庭或单亲家庭的小学生提供放学后和假期间的生活保障，旨在呵护儿童健康成长，帮助家长平衡职场工作和家庭育儿。1997 年日本儿童福利法的修订，为课后服务提供了法律依据，从 2007 年起日本政府陆续出台“放学后儿童计划”“放学后儿 日本课后服务由于主管部门、设置主体、运营机构的不同，其名称、内容和形式均有所不同。本研究论及的日本课后服务主要指日本厚生劳动省主管的放学后儿童健全育成事业。105童综合计划”“新放学后儿童综合计划”等一系列推进政策，更是为课后服务的良性发展提供了重要保障。日本国内关于课后服务方面的研究范围广泛。一方面主要是政府对于课后服务开展现状的研究，如厚生劳动省每年针对日本课后服务的设施数量、注册儿童情况、师资配置等进行调查统计，内阁府刊发的少子化社会对策白皮书对课后服务相关政策及实施状况等作出分析。另一方面，日本学者从不同的角度，围绕课后服务的制度结构、内容供给、场所分类、具体实践、功能效果、后续发展等内容进行研究。近些年，我国学者对日本课后服务方面也有关注，例如，屈璐以具体的课后服务模式为例，考察了日本课后服务的实践路径及机制，认为其经验对我国课后服务的相关政策与实践有可借鉴之处；金怡璇聚焦日本儿童课后服务政策，分析了课后服务政策工具的发展演变及其内在的组合逻辑，并认为综合运用政策工具是日本儿童课后服务得以迅猛发展的重要原因。但总体而言，我国对日本课后服务方面的研究较为有限，分析日本课后服务体系的发展历程、现状及经验，能为我国课后服务水平提升和课后服务体系建设提供借鉴和参考。一、日本课后服务体系的发展历程日本儿童福利法规定：课后服务面向白天无人看护的小学生，在课后时间利用儿童福利设施等场地为其提供适当的游戏和生活场所，以实现儿童的健全成长。日本课后服务在有法可依的基础上逐步推进，如今已迈入规范发展的新时期。通过梳理，其发展经历了三个阶段：（一）初步发展期：课后服务从萌芽到法制化的实现日本课后服务的萌芽可以追溯到 20 世纪初。1904 年神户市妇女服务协会开设了儿童保育所，原则上主要为幼儿提供托管服务。之后，一些私立保育园、儿童馆和邻保馆，开始着眼于为贫困儿童提供保育服务，一定程度上发挥了课后服务的作用。而真正意义上的日本课后服务则始于 20 世纪 40 年代中后期，二战后，女性就业率上升，课后服务需求增长。1948 年，大阪市今川学园在日本率先开展课后服务。以此为开端，以大阪、东京等都市为中心，在地方政府主导下根据地区实际情况通过多种形式推进课后服务事业。20 世纪 60 年代以后，“钥匙儿童”数量急剧增加，由此引发青少年不当行为及交通安全等社会问题，文部省（2001 年更名为文部科学省）于 1966 年至 1971 年实施了“留守家庭儿童会补助事业”，厚生省（2001 年更名为厚生劳动省）紧随其后自 1976 年开始实Journal of Comparative Education01Feb 2023 屈璐.日本课后服务的路径与机制研究以牛久市学社合作模式为例 J.现代远距离教育,2019(2):64-70.金怡璇.政策工具视角下日本儿童课后服务研究 J.当代青年研究,2022(3):99-107.三根佳祐.国放課後児童対策展開 J.大阪経大論集,2011,62(2):151-168.全国学童保育連絡協議会.学童保育M.東京:株式会社,2006:154.“钥匙儿童”指常常一个人回家或在家、缺少家长监督的儿童，这些儿童的父母往往工作到较晚，因此他们经常放学后回到空无一人的家中。106施“都市儿童健全育成事业”，对课后服务提供国库补助。政府的种种举措表明日本从国家层面开始重视课后服务，并付诸实际行动。中央的财政支持对于地方政府推动相关措施产生深远影响，有些地区正是依靠国库补助才真正实现了课后服务的开展。到了1990 年，国库补助总金额超过 6 亿日元，支援设施数量增加到 2726 所。20 世纪 90 年代，日本“少子化”问题日益严峻。厚生省的儿童福利政策迎来巨大转变，1991 年，“都市儿童健全育成事业”终止并升级为“放学后儿童对策事业”，课后服务受到进一步关注。1994 年，文部省等四部门共同制定了“关于今后育儿支援政策的基本方向”（天使计划），其中设置“放学后儿童对策的充实”栏目，课后服务一跃成为育儿支援的重要措施。与此同时，社会各界对课后服务法制化的呼声愈发高涨，中央儿童福利审议会在 1996 年 12 月的报告中明确表示“有必要将课后服务纳入儿童福利法的体系中”。在此背景下，1997 年，日本修订儿童福利法，课后服务以“放学后儿童健全育成事业”的名义被纳入其中，课后服务设施正式命名为“放学后儿童俱乐部”。这也意味着课后服务被确立为公共事业，并获得法律保障，国家和地方政府须依据 儿童福利法推进事业发展。另外，放学后儿童俱乐部在修订法律中被定位为“游戏和生活场所”，与之前“以游戏为主”的活动场所相比，扩展了“生活场所”这一新功能，其内容也相应有了进一步拓展。（二）整合推进期：行政部门从独立探索到协同合作进入 21 世纪，日本社会对课后服务关注度越来越高。随着“学校周 5 日制”的全面实行，针对课后服务问题，2004 年文部科学省推出为期三年的“社区儿童教室推进事业”，与社区居民携手合作，对儿童在放学后或周末的各种体验活动以及与社区居民的交流活动给予支持，通过调动社区资源参与，强化学校与社区的合作，开展课后服务支持。可见当时文部科学省的服务宗旨更多指向儿童的教育服务功能，在不同于儿童福利的教育领域以不同理念和方式推进课后服务事业。2007 年，文部科学省与厚生劳动省通力合作，制定了“放学后儿童计划”，通过整合关于课后服务的福利性政策和教育性政策进行制度改革，课后服务由此步入新阶段。该计划目的是在放学后为儿童提供安全健康的活动场所，具体而言，要求各市町村由教育委员会牵头与福利部门合作，原则上在所有小学学区将文部科学省计划实施的“社区儿童教室推进事业”和厚生劳动省实施的课后服务事业进行一体化或联合实施，推进放学后儿童日本课后服务体系的发展历程、现状及启示 全国学童保育連絡協議会.2009 年度放課後児童実施状況調査報道発表資料 EB/OL.(2009-06-23)2022-05-16.http:/www2s.biglobe.ne.jp/Gakudou/2009kasyosuu.pdf.厚生労働省.今後子育支援施策基本的方向EB/OL.(1994-12-16)2022-05-16.https:/www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/angelplan.html.中央児童福祉審議会基本問題部会中間報告(資料).少子社会保育J.子家庭福祉情報,1997(13):60-64.学校周5 日制：2002 年4 月1 日起，日本公立中小学实施每周五日授课制度，即学校课程设置为每周五天，周六周日休息。107服务措施。虽然“放学后儿童教室”与放学后儿童俱乐部共同承担着为儿童提供优质活动场所的重任，但由于两项事业分属于不同的行政部门，双方在受益群体、实施场所、活动内容、实施模式、人员配置以及终极目标等方面均存在一定的差异，从而导致在财政支持以及资源分配等问题上也会产生一些矛盾。然而需要指出的是，该计划的出台对于课后服务发展具有里程碑式的积极意义。之后的十几年，文部科学省与厚生劳动省在课后服务领域持续合作，课后服务事业亦通过“教育福利”的新理念由行政部门共同牵头、协同推进。2014 年，文部科学省与厚生劳动省再次联合出台了“放学后对策的综合推进”“放学后儿童综合计划”（简称“新综合计划”）等政策，致力于破解双职工家庭“小一困境”的同时，为培养未来人才施策。计划面向全体儿童，强调综合方式，从国家整体目标、推进方案、都道府县及市町村的体制职能、具体实施等方面进行详细表述，以规范课后服务发展。同年，厚生劳动省发布了课后服务的第一个国家标准“放学后儿童健全育成事业的设备及运营标准”，针对设备标准、职员资格、开放时间、利用人数和一般原则等作出规定。为确保课后服务事业的稳定性和持续性，次年，厚生劳动省制定了“放学后儿童俱乐部运营方针”。运营标准和运营方针等相关措施共同构成了课后服务的全国性标准，对促进课后服务质量和功能双提升意义重大。可以认为，日本课后服务体系在这一时期初步建立。（三）规范成熟期：课后服务体系进一步完善2018 年 9 月，文部科学省与厚生劳动省共同制定了“新放学后儿童综合计划”，计划为期 5 年，2019 年 4 月起正式实施，在旧的综合计划基础上优化升级。该计划提出扩大放学后儿童俱乐部的数量，其目标为：5 年内新增设施可容纳儿童 30 万人，到2023 年度末实现容纳儿童总人数达到 152 万人；在全国小学学区一体化或联合开展课后服务，小学校内能够一体化开展课后服务的设施数达到 1 万所以上；充分利用学校设施，保证新开设放学后儿童俱乐部中在小学的实施率达到 80%；尊重儿童的主体性，切实发挥放学后儿童俱乐部谋求儿童健全育成的功能，进一步提高儿童的自主性和社会性等。可Journal of Comparative Education01Feb 2023 厚生労働省.放課後子推進EB/OL.(2007-03-14)2022-05-20.https:/www.mhlw.go.jp/bunya/kodomo/kosodate13/dl/kosodate-a.pdf.姚舜.日本区域教育的新途径:放学后儿童计划 J.比较教育研究,2015,37(8):14-19+25.屈璐.日本课后服务的路径与机制研究以牛久市学社合作模式为例 J.现代远距离教育,2019(2):64-70.小一困境：由于课后服务设施与保育所相比开放时间短，因此双职工家庭或单亲家庭的孩子升入小学一年级时，家长不得不辞职或改变工作方式。厚生労働省.放課後子総合EB/OL.(2014-08-11)2022-06-03.https:/www.mhlw.go.jp/file/06-Seisa-kujouhou-11900000-Koyoukintoujidoukateikyoku/0000054557.pdf.厚生労働省.放課後児童健全育成事業設備及運営関基準 EB/OL.(2014-04-30)2022-06-03.https:/www.mhlw.go.jp/web/t_doc?dataId=82ab4022&dataType=0&pageNo=1.厚生労働省.新放課後子総合EB/OL.(2018-09-14)2022-06-03.https:/www.mh