全球扩张背景下的海外分校质量保障策略、冲突及其启示_彭婵娟.pdf

年第 期高 教 探 索 全球扩张背景下的海外分校质量保障策略、冲突及其启示彭婵娟收稿日期：作者简介：彭婵娟，北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生。（北京）本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“一带一路 国家与区域教育体系研究”（）的成果之一。摘 要：世纪以来，海外分校的全球扩张已然成为当今世界高等教育发展中的一个重要现象，改变了国际高等教育的格局，并对国家质量保障框架提出了新的挑战。为保障海外分校的质量，多方主体间已经建构起输出国认证机构、东道国监管机构、高等教育机构以及区域与国际组织协同合作的质量保障体系。但同时，鉴于质量保障主体的多元性以及质量保障安排的复杂性和重叠性，不同主体间表现出角色与行为冲突及其背后隐含的目的与价值冲突。这对未来我国“提升中外合作办学质量”和“稳妥推进境外办学”提供了一定启示：明确中外合作办学和境外办学的宗旨和原则；建立多方质量保障主体间信息共享与协同联动机制；积极参与国际与区域层面跨境高等教育质量保障体系构建；强化质量文化和信任文化等隐性质量保障理念的渗透。关键词：跨境高等教育；海外分校；境外办学；中外合作办学；质量保障 一、问题提出 世纪 年代以来，世界各国对跨境学术流动的兴趣激增。这种流动不仅是学生和学者在世界范围内流动，还包括高等教育机构在内的提供者开始跨越边界通过实体或虚拟的方式向非本国国民提供学术课程或项目。特别是，进入 世纪以后，海外分校的数量增长和发展势头引起了国内外学者的广泛关注。从数量上看，年全世界有 个已经完成注册的分校，到 年这一数字增长到 个。根据美国跨境教育研究小组（，）公布的最新数据，截至 年 月 日，全球共有 所海外办学机构，其中美国 所，英国 所，法国 所，俄罗斯 所，澳大利亚 所。海外分校作为跨境学术流动的新形式，其所固有的复杂性、风险性以及不确定性，增加了利益相关者成为低质量服务受害者的风险，对国家、区域乃至国际质量保障框架提出了新的挑战和要求。如何监管全球范围内数量日益增长的海外分校，成为一道世界性的共同难题。与此同时，在国家相关政策的引导和鼓励下，我国中外合作办学和境外办学事业蓬勃发展。截至目前，我国中外合作办学机构有 所，其中有所提供本科及以上层次教育的机构；中外合作办学项目数量达到了 个，其中本科及以上层次的项目有 个。截至 年 月，我国高校已经举办了 个境外办学机构或项目（含 个取消审批后高校自主举办的），这些机构和项目由分布在内地 个省、直辖市的 所高校在亚、欧、美以及大洋洲的 个国家和地区举办。但总的来说，我国中外合作办学仍然存在重外方高校“牌子”轻实质办学“效果”，重入口环节“审批”轻运营过程“管理”等诸多问题，境外办学也面临着如何提升质量以及与东道国当地高校和其他知名海外分校竞争生源的巨大挑战。可见，质量问题已然成为当前阶段我国开展中外合作办学和境外办学活动的关键议题。在 国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）（年）、关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见（年）以及 中国教育现代化 （年）等重要政策文件的指导下，我国确立了新时期“提升中外合作办学质量”和“稳妥推进境外办学”的基本发展思路。在高教管理全球扩张背景下的海外分校质量保障策略、冲突及其启示此背景下，厘清国际社会在海外分校质量保障方面的制度和文化安排，不论是对我国境内合作办学机构的质量监控，还是对境外办学机构的质量保障都具有重要意义。二、全球海外分校质量保障的现行策略海外分校的全球扩张在带来机遇的同时，也给全球高等教育系统带来了前所未有的挑战。目前，遍布全球各大洲的海外分校已经形成了输出国、东道国、高校、区域与国际组织等多主体协同合作的质量保障网络。（一）输出国的认证制度为实现教育服务贸易的经济利益、输出本国文化和价值观念的同时维护本国高等教育机构的声誉，美国、英国、澳大利亚等输出国已经制定了明确的准则和程序来保障海外办学活动的质量。具体来看，美国的国家、区域和专业认证机构拥有一套自己的政策和程序来认证美国高等教育机构所开办的跨境教育项目或海外办学机构。非美国国民海外教育项目良好实践准则（年，后经 年、年和 年修订）（）是美国高校各区域认证团体所公认并信奉的法则之一，详细规定了跨境办学活动的院校使命、审批、教学、资源、招生和记录、学生、控制和管理、道德与信息公开、合同安排等具体程序。例如，在教学方面，“海外教育项目的内容须经美国院校教职人员的审查；海外教育项目由具备适当学术背景和语言能力的教师进行授课，其学历资格也须经美国院校的审查”。在招生方面，“在海外录取的国际学生与美国校园录取的国际学生的入学要求相类似，包括适当的语言能力；美国院校对招生和录取实行控制”。在管理方面，“海外教育项目由美国院校进行控制；海外教学人员和管理人员应向美国院校的常驻管理人员负责；美国院校正式并定期审查海外所有教职人员”。澳大利亚的高等教育质量和标准署（，简称）是独立的国家高等教育质量保证和监管机构，致力于对跨境高等教育提供严格的监管，以确保学生在任何学习地点都能够获得优质的教育体验。其具体举措包括：建立跨境高等教育数据库，增加数据与信息的可获得性和透明度；开发有效的质量保障工具和程序，确保跨国高等教育与本国教育的可比性；加强与全球质量保证机构的合作，以对跨国高等教育进行联合审查。英国的高等教育质量保证署（，简称）则负责英国高等教育机构所开展的跨境活动的质量保障工作。于 年修订了高等教育学术质量和标准保证实践准则：合作办学和灵活分布式学习，以对英国高等教育机构如何确保学术标准和课程质量提供明确原则。（二）东道国的监管机制为了确保海外分校的质量，保证学生所获海外学历学位证书的合法性，同时使得本国最低教育标准的维持成为可能，一些国家和地区已经引入了监管机制，要求外国提供者必须通过东道国政府或相关机构的注册、许可或认证方可在当地办学。从澳大利亚、新加坡、韩国、加拿大、阿拉伯联合酋长国等情况来看，这些东道国内部形成了不同的监管模式。具体来看，在澳大利亚，高等教育机构的许可与认证均受高等教育质量与标准署的监管，包括境外赴澳大利亚办学的高等教育机构，其流程大体相同。新加坡是根据私立高等教育法律对海外分校进行管理，海外分校受 私立教育法（年）（）监管，并由私立教育委员会（）进行许可和监管。韩国则通过了专门的法律允许外国高等教育机构在自由区内建立海外分校，即于 年 月首次通过的 关于指定和管理自由经济区的特别法（）。而在加拿大，境外输入的高等教育机构则受各省和地区政府相关质量保障机制的约束，各司法管辖区制定了与高等教育机构的运营许可和认证有关的立法。例如，海外分校需要通过 中学后教育选择与卓越法案（年）（，）的授权才能在安大略省提供特定学术项目和授予特定学位证书，在不列颠哥伦比亚省办学则需要根据 学位授权法（年）（，）建立并经当地教育质量保障（，）认定。此外，阿联酋作为全球最大的海外分校输入国之一，已经建立起严格的联邦与各酋长国两级合作的跨境办学认证制度。在联邦层面，所有高等教育机构及其学位项目都必须获得联邦教育部下属学术评审委员会（高教管理全球扩张背景下的海外分校质量保障策略、冲突及其启示，）的许可和认证。在酋长国层面，近年来，几乎所有酋长国都针对海外分校建立起一定的质量保障机制。如迪拜要求高等教育提供者必须获得知识和人类发展局（，）的授权和许可。总的来说，东道国对海外分校的监管根植于本国国情和模式，通常将其纳入国家或私立高等教育质量保障体系以实现许可和认证的一体化，也有部分国家制定了专门的法律监管跨境办学活动。（三）高校内部的质量保障机制除了输出国与东道国的监管以外，高校内部的质量保障是整个质量保障体系中的关键环节，最终决定了整个跨境办学活动的成败。对此，英国高等教育质量保证署就明确指出，英国高等教育机构需要确保以其名义授予的学位的学术标准和质量，并对跨境办学活动进行持续监督。澳大利亚的高等教育质量和标准署也指出：“高等教育机构必须拥有有效的机制来管理和确保跨境办学活动的质量，包括招生、学习支持、课程教学等各个方面，以确保学生的学习结果与母校具有可比性。”具体来看，海外分校最为重要的质量保障原则在于确保与母体校园的“一致性”，从而维持所授予学位的对等性。例如，迪拜的大学质量保障国际委员会（，）对自由区内海外分校的认证主要采取一致性原则，即确保在迪拜提供的学术项目与母校相同。也就是说，迪拜自由区最为关注的关于海外分校运营的关键问题是：分校是否制定了与母校相一致的高校内部政策、实践和资源，并为学生创设了与母校相类似的有利于学生成功的学习条件。从内部质量保障内容上看，海外分校通常从课程安排、教师招聘、招生要求、学习结果评估等方面入手保证与母校的等效性。例如，大部分海外分校都被要求在课程的制定和实施方面与母校保持基本一致，但不同海外分校在课程设置权限上有所差异，这主要取决于东道国当地的安排。如韩国与阿联酋致力于分校课程结构与母校完全相同，期望以此实现严格的质量控制；而中国和马来西亚的分校则在课程上进行了一定程度的调整，以符合所在国的规定和需求。除了严格“复制”母校的课程设置以外，海外分校还需要遵守母校制定的关于招生和教师招聘的标准，一些母校甚至直接负责课程试卷的提供，以实现不同校区间学习结果评估的一致性。此外，母校还通过派遣“借调人员”担任分校领导职务或承担部分课程教授的形式，实现对分校的质量控制。（四）区域与国际组织的质量理念渗透在国际层面，随着各国逐渐意识到海外办学质量问题的跨国性、复杂性和多主体性，这要求跨国家组织在其中能够参与协调和治理。因此，国际组织开始在该领域发挥一定的作用。诸多高等教育认证机构和海外分校均在其指南中明确表示，他们的理念和实践在一定程度上遵循国际组织所颁布的实践准则。具体来看，联合国教科文组织（欧洲区域）（，）和欧洲委员会（）共同制定了 跨国教育提供的良好实践准则（，年），该准则包括一套提供跨国教育服务的院校都应遵守的原则。国际高等教育质量保障网络（，简称）为促进高等教育质量保障机构的良好实践，于 年制定了 质量保障的良好实践指南（），其中特别重视跨境高等教育的质量保障，如强调要促进输入国、输出国以及国际网络质量保障机构之间的合作，旨在增进相互了解，对监管框架有清晰而全面的说明，并分享良好实践。联合国教科文组织和经济合作与发展组织（，）联合制定了一套 跨境高等教育提供的质量指南（，年），旨在保护学生和其他利益相关者免受低质量高等教育计划、认证和学位工厂（）以及其他劣质提供者的侵害。联合国教科文组织和亚太质量网络（，）则编写了一份 工具包：规范跨境教育质量（：，年），该工具包旨在帮助接收国和派遣国了解建立跨境教育质量保障框架的关键问题、框架模式和实际步骤。上述准则和工具包已经成为诸多国家（包括输入国和输出国）开展海外办学活动的重要指导理念，并渗透在实际的运行过程中。三、全球海外分校质量保障存在的矛盾冲突 尽管当前海外分校已经形成了涉及多方主体、高教管理全球扩张背景下的海外分校质量保障策略、冲突及其启示涵盖各个领域和体系的较为完整的内外部质量保障体系，但鉴于质量保障主体的多元性以及质量保障安排的复杂性和重叠性，不同主体间所表现出的角色与行为冲突及其背后所隐含的目的与价值冲突，已然成为制约海外分校可持续性发展的瓶颈问题。（一）“国际化”与“本土化”：输出国与东道国间的目的冲突出于立场不同，东道国和输出国不可避免地面临着目的和观念上的冲突。美国等发达国家海外分校的建立往往裹挟着国家层面的战略部署意图和意识形态输出，全球竞争、经济利益和国家安全是这些国家建立海外分校最直接的驱动力。这些教育输出大国往往秉承着这样的价值理念：跨境教育投资可以为战略性政治、经济和技术联盟带来新的机会。而对于东道国而言，引入国外教育资源的主要目的是为本国国民提供优质和多样化教育机会，减少本国生源和人才外流，以及培养能够致力于当地经济建设的国际性复合型人才。东道国与输出国建立海外分校的这种目的差异，决定了双方在质量保障上的观念有所不同。一方面，派遣国在确保教育质量方面负有直接责任和既得利益，其建立海外