区域治安防控体系的谱系推衍与进路演化_胡业勋.pdf

甘肃行政学院学报2022年第3期区域治安防控体系的谱系推衍与进路演化胡业勋（中共四川省委党校（四川行政学院）法学教研部，成都610031）【摘要】区域治安防控体系作为区域社会治理的重要内容，需要有坚实的理论依归。当前区域治安防控体系的建设，囿于国家治安防控体系的“稳控”逻辑，难以有效转向社会治理的“化解”图景。对当前区域治安防控体系中诸如“区域综治”“区域风险”“防控机构”“区域三防”等防控要素进行梳理和审视，并进行“治理逻辑注入”“党委领导主轴嵌入”以及“风险转型回应”的区域治安防控体系建构的逻辑转换，进而推衍出涵括领导型、给付型、协同型、规则型和聚合型的区域治安防控体系的理论新范式，并试图将党委领导的多元协同防控理论进一步实然化，促使区域治安防控体系由“稳控”转向“化解”。【关键词】社会治理；治安防控体系；区域综合治理；理论建构【中图分类号】C91【文献标识码】A【文章编号】1009-4997(2022)03-0041-14一、问题提出中国共产党第十九届四中全会明确提出要“完善社会治安防控体系”，并将其纳入以“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”为原旨的平安建设部分，这显然是一种社会治理的“顺势而为”1，即需要以治理的理论根脉去构筑新时代的社会治安防控体系；同时，国家战略内蕴着社会治安防控体系的位阶升华，迫使过去治安防控的管理、管制等诸多强控程式寻求转变2，也亟待完备的理论范式对此改变做出充分的回应和支撑。自2015年 关于加强社会治安防控体系建设的意见 提出要建设“立体化的治安防控体系”以来，关涉社会治安防控体系的研究成果颇丰，已有的研究大致可分为以下几类：一是关于社会治安防控体系的“基础论”，多以治安防控体系的内涵为逻辑起点，聚焦器物防控、制度防控、价值防控的多层防控要素3，剖析防控力量、运行体系和防控目标的多维成分4，指出社会治安防控体系是具有张力的系统性基础工程5。二是着力把握治安防控体系与国家治理的“关系论”，指出治安防控体系建设是社会治理在“治安以及综治领域”的具体体现6，应当以“治理行为结构”与“反馈行为结构”解释社会治安防控体系组成要素之间的互动关系7，从而契合共建共治共享的“三治”社会治理格局8。三是回应社会治安防控体系建构的“对策论”，微观层面要以警察的职业化、机动化加警力下沉9，构建点线面结合的治安防控网络；中观层面要着眼关注政府、市场与社会内部的制度结构10，推进治安防控体系的“市场化、社会化、法制化、信息化”11；宏观层面重视并支持民众参与社会治安管理，坚持依法“综治”12，重视社会政策的运用，提升治安防控的民主化和科学化的水平13，以此对标治安防控体系的立体化、法治化、专业化、智能化要求。收稿日期：2022-03-02作者简介：胡业勋，中共四川省委党校（四川行政学院）法学教研部副主任、教授、硕士研究生导师，研究方向：社会治理及治安防控。基金项目：国家社会科学基金一般项目“城市多民族聚居社区治安防控体系制度化建构研究”（20BZZ022）。社会治理与建设-41甘肃行政学院学报2022年第3期上述“基础论”“关系论”“对策论”从多种研究维度聚焦社会治安防控体系的构建和完善，但从研究趋势中折射出的细微变化需要学者深思。一是就社会治安防控体系的研究视角而言，越来越多的学者不再限定于“社会管理”14“治安维稳”15“公安管理”16等相关低阶概念，而是寻求在更高位阶的社会治理的范畴之中进行研讨，但同时过快拔升相关研究视角，造成基础理论弥合程度欠缺的隐患；二是纵观对社会治安防控体系的研究成果，“殊途”但“同归”，尽管有着多种维度、多种方式以及多种理论的研讨，但最后都会汇入“对策”的研究终点，力图为社会治安防控体系的实践提供实然的战略性安排17，但过于关注对策造成研究过于具体，难以适配共通性规律的需求；三是就社会治安防控体系的逻辑而言，强制性管控18、严打整治19、治安管制20等概念也愈发被学者所摒弃，对话协商21、社会共治22、协作互动23等防控的实质性要求升格成为学者关注的重点。这些趋势呼唤着社会治安防控体系新理论的整合和推衍，前两者催促着在治安防控体系的研究中充分嵌入“治理现代化”的主轴，夯实理论基础从而解决靶向过于具体的研究现状；后者则是顺应治理的落地，由表及里、由宏入微，纠偏防控逻辑由宏观“稳控”转向微观“化解”，避免与治理的图景相抵牾。由此，囿于社会治安防控体系的“稳控”逻辑，社会治安防控体系若想真正转向“化解”，绝非仅仅从宏观国家治理层面去把握调控便能纠偏，要将视野限定、将对象限缩、将理论立基，将国家治理层面的“化解”落实到更为基础的治安防控体系的“区域”理论之上。二、问题解构：区域治安防控体系的主要防控要素（一）区域治安、区域综治等内涵剖析社会治安和综合治理作为两对交错互融的范畴，是融贯社会治安、社会综合治理、社会治安综合治理以及社会治安防控等诸多同类概念的主线，而区域性治安防控的相关概念也是由此展开。治安多以相关“秩序”的内容与其糅合，简言之，社会治安就是指“社会的安定秩序”，主要包括公共秩序、国家机关秩序和公民生活秩序等相关内容，维护社会治安就意味着“国家对于社会安定秩序的维护”24。治安的概念尤多显现于公安机关职责的相关表述，如 公安机关组织管理条例 第二条“公安机关承担维护国家安全，维护社会治安秩序的职责”，并随着这种惯性的定位次生出将社会治安的任务限缩为公安机关为主体、社会治安的主要针对对象限缩为违法犯罪活动的倾向，显然这与社会治安的“秩序”论的全面涵盖不相符合。社会综合治理和社会治安综合治理作为等同的概念，是理论和实践双重并举的结果。实践层面，关于社会综合治理的表述在国家层面最早要追溯到1979年中共中央 关于提请全党重视解决青少年犯罪问题的报告 之中，且先于相关理论提出，针对青少年问题进行综合治理，必须“实行党委领导，全党动员，书记动手，依靠学校、工厂、机关、部队、街道、农村社队等城乡基层组织以及全社会的力量，来加强对青少年的教育”。作为需要感化和教育的特殊人群的青少年，在特定的历史时期为社会治安打开了引入外界综合治理力量的缺口，毛泽东也强调要多依靠“社会组织”来教育违法犯罪的青少年，报告之中党的坚实领导、多元力量齐聚、社会组织参加等要求便是综合治理综合性的典型写照。理论层面，关于社会治安综合治理的理论源头，较多学者认为还是“枫桥经验”使然，尤其基于新时代“枫桥经验”所形成的社会治安综合治理、矛盾纠纷多元化解、文化品位优先提高的治理模式25，以及综合防范、协同防控、多元化解的理念被大量应用于区域治理和基层治理26，“枫桥经验”和“社会治理”贴合更加密切。（二）区域内风险的本质及组成现代社会的风险不同于以往的“危机”，而是以系统的方式应对社会自身引发的危险和不安27150-155。当前区域的风险也是依循风险形态的深刻重塑、社会结构的深刻变化、利益格局的深刻调整的治理情景重构和升华。在所有风险中，政治风险居于突出位置，但风险往往不是孤立出现的，政治风险绝不仅仅活动于政治领域，而且来自经济、文化、社会、军事等领域，并与经济风险、文化风险等风险交叠勾连反作用这些领域。并且风险在政治上具有自反性，政治的作用和谋划也不社会治理与建设-42甘肃行政学院学报2022年第3期断虚构着现代社会的控制中心27184-190，解构着固有的区域控制模式，以此给风险的区域性活动带来原生推动。新形态复合的社会风险本质上蕴含着不确定性、不稳定性，并且基于政治风险的原生性推动改变与调整了区域传统社会秩序结构。此外，由于区域风险的不断外溢，多元主体之间的边界渐趋模糊，生成了一种有组织的推卸责任，导致实践中个体选择取舍都受到不确定的影响；制度风险导致的社会结构的断层，引发传统社会形态中功能性与制度性信任危机，熟人社会被高度割裂，相应的基础也发生了半径萎缩，导致社会控制模式发生了根本性变化，现有的社会治安防控水平受到考验。需说明的是，区域性治安防控体系所应对的风险，并非和整体社会治安防控体系一般规律和共通界定所考量的风险相同，而是随着区域的特点呈现区域内生性风险、区域外引性风险以及内外交织性风险的三种类型（表1）。区域内生性风险往往基于区域的人口结构、产业分布、基础设施等特点自发产生，这要求区域性治安防控体系需要明确针对治理的基轴；区域外引性风险多数表现为外来风险的“波及”和“输入”，这要求区域性治安防控体系重视互通联动的模式；区域内外交织性风险往往由第二种风险带来，但更强调内外风险的共同作用，这要求区域性治安防控体系要素聚合的程式。（三）机构改革下的区域防控机构依循国家治理的全域渗透28，国家机关作为治理的主体，并在特定的领域承担着治理的相关职责，某种意义上所有的国家机关均可称为治理机构，例如专职腐败治理的监察委员会、诉源治理的人民法院等。但在社会治安防控范畴内，此处的治理机关应被限定为主责社会治安防控的综治机构，并非如前述广义上的治理主体。2018年，为嵌入党对社会治安防控体系的领导逻辑，党和国家机构改革决定将综治和维稳的职责交由中央政法委承担，不再设立社会治安综合治理委员会和中央维护稳定工作领导小组29。在省际市域的区域层面上，治安防控的相关职责由此也归入省区市三级的政法委员会。但伴随党的领导的制度性嵌入，机构归口和职能整合被贯通，区域治安防控体系在自身结构由上而下的惯性承接之外，体系中的主体性要素区域治安防控机构还伴随治安防控的细微化、具体化、片区化衍生出防控体制和机制的不适，以及各个区域各自防控机构多态化、差异化、联动层级低位化的现象，亟须新的防控理论的弥合和指引。在“三定方案”改革之前，关涉治安防控的机构主要有公安机关，综治办、维稳办以及防邪办，并且采取党委领导下公安机关为主体的防控模式，这种模式下综治办、维稳办和防邪办内设于政法委员会，有着前端、后端和意识形态的党内防控分工，党内机构与政府机关的衔接多发生在某一具体的防控事项之上；“三定方案”改革之后，政法委承担了综治和维稳的职责，并“统筹协调社会治安综合治理”，综治办、维稳办以及防邪办的职责由此内化于政法委员会，进而不断扩容党的领导作用对治安防控的牵引，并基于政法委员会对公安机关的宏观指导、协调、监督、检查作用30，直接作用治安防控的相关事项。并且，政法委员的多层级设置也契合了党对治安防控的需求，乡镇（街道）一级的政法委员主责区域的综治工作，从而将党对治安防控体系的辐射延展至基层。此外也存在着下列机构改革之后的问题：一是不同防控机构的协调配合缺乏更高层级的统筹，多数联动机制通常是由区域内基层不同街道、表1区域内三种类型风险形态对比风险类型内生性外引性交织性产生场域区域内区域外区域内和区域外作用场域区域内区域内区域内和区域外防控要求针对防控联动防控聚合防控社会治理与建设-43甘肃行政学院学报2022年第3期乡镇的综治部门依据具体的防控事项自发订立，有着“随事而立”的衍生逻辑，缺乏“常态长效”的治理内理；二是不同防控机构的第一责任人往往是兼任，多数常态防控事务交由副职甚至是内设机构的负责人承担，不同层级的领导去商讨多个部门之间的协同、联动显然缺乏统一高效的统筹层级；三是不同防控机构的内设机构不同，且多数机构的防控职责往往被限缩其他范畴之中，未被充分予以明晰，以 C 市城乡发展委员会为例（表2），社区治安防控的相关事项被纳入社区治理处，但这种设置和机构内的社会治理处产生交叠；四是区域和区域之间，在治安防控的跨区域联动中，机构的对接和协助往往未能有效的通畅，就综治机构的设置而言，不同区域有着不同的样态，如G省G市主责社会治安防控的机构是G市社会治安综合治理委员会，这与S省C市城乡社区发展治理委员会在人员组成上截然不同（表3），两者在各自区域内治安防控的角色和定位有着较大的差异。（四）区域防控的“公权”和“私权”基于防控事务的“控制型”特征4，区域防控体系作为公权力结构具有自我强化且实现自身意志的内在需要31，为了扩大社会治安防控的基础，这种结构基于本身的张力往往会主动牵引市场主体、社会组织等在区域社会错综复杂地相互嵌