全国水权交易试点改革对上海的经验借鉴_汪莹.pdf

58January 2023/广东经济全国水权交易试点改革对上海的经验借鉴汪莹（上海联合产权交易所 上海 200062）推进用水权改革，是发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用的重要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。上海虽然濒临长江与东海，水系较为发达，但限于开发利用条件、地面沉降等多种原因，上海仍是中国 36 个典型的水质型缺水城市之一。目前，上海可利用的淡水仅占地表水资源的 20%，人均水资源量分别是全国和世界人均值的 40%、10%。培育水权交易市场，对上海加强节约用水、提升水资源的配置效率尤为关键，对上海加强要素资源市场化配置改革、实现经济社会可持续高质量发展至关重要。一、我国水权交易的探索实践2000 年 11 月，浙江省东阳市和义乌市签订有偿转让横锦水库部分用水权，拉开了水权市场探索帷幕；2005 年，水利部加强水权转让的顶层设计，发布关于水权转让的若干意见和水权制度建设框架；2011 年，中央一号文件进一步明确提出建立水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源制度建设。2014 年，水利部发布关于开展水权试点工作的通知，在内蒙古、江西、河南、湖北、广东、甘肃、宁夏七省启动全国水权试点，探索开展水资源使用权确权、水权交易流转和水权制度建设。与此同时，河北、新疆、山东、陕西、浙江、黑龙江等部分省(自治区)也开展了省级水权试点，探索开展水权水市场建设。2016 年，水利部印发水权交易管理暂行办法，对可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等作出了具体的规定。同年 5 月，水利部和北京市政府联合发起组建中国水权交易所（以下简称“中国水交所”）；11 月水利部、国土资源部联合印发水流产权确权试点方【内容摘要】推进用水权改革，是发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用的重要手段。本文梳理了我国水权交易的制度建设和探索实践，分析存在的问题和原因，对上海探索水权交易具有一定的启示意义。【关键词】水权交易；水权改革；上海学术ACADEMIC 作者简介 汪莹（1978.8-）女，安徽省合肥市人，汉，博士，中级经济师，研究方向：产业经济学。/January 202359广东经济案。选择宁夏回族自治区全区、甘肃省疏勒河流域、陕西省渭河、江苏省徐州市、湖北省宜都市、丹江口水库作为试点区域开展水流产权确权试点。2021 年 4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全生态产品价值实现机制的意见提出探索在长江、黄河等重点流域完善水权交易机制。11月，国家发展改革委、水利部、住房城乡建设部、工信部、农业部等部门印发 “十四五”节水型社会建设规划，明确提出通过健全市场机制促进节水型社会建设。去年8月29日，水利部、国家发展改革委、财政部联合印发了关于推进用水权改革的指导意见（以下简称“意见”），明确提出，建立健全统一的全国水权交易系统，统一交易规则、技术标准、数据规范，统一部署、分级应用，进一步规范水权交易行为。二、我国水权交易的成效中国水交所成立以来，充分发挥了国家水权交易平台的引领和示范作用。2018-2022年五年间，中国水交所共促成 4738 单水权交易，交易水量 21.8 亿立方米，交易金额 14.1亿元，实现了各类交易类型的全覆盖，促进了水资源的合理配置、高效利用和有效保护，取得了积极成效。（一）水权交易规则体系逐步完善依据水权交易管理暂行办法，制定了中国水权交易所水权交易规则等 10 项交易制度。制定实施中国水权交易所会员体系构建规划（2016-2020），依托多层次会员体系，初步形成业务信息网络，及时收集掌握全国水权供需及交易信息。针对区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易 3 种交易类型，适应公开交易、协议转让两种交易方式，自主开发并上线运行了基于云平台的水权交易系统，包括公开交易、协议转让、手机APP 三套交易流程，实现了公开挂牌、单向竞价、在线结算、成交公示等交易功能。（二）水权交易规模逐步扩大2018-2022 年五年间，中国水交所实现交易水量 21.8 亿立方米，其中，区域水权交易 4 亿立方米，取水权交易 17.5 亿立方米，灌溉用水户交易 0.3 亿立方米。年份总计区域水权交易取水权交易灌溉用水户交易2018133096.64190128866.540.1201911492.2010758.4733.8202030023.729017511.5495.2202130768100028910858202212939.957006368.4871.5合计218320.439907175414.82998.62018-2022 年中国水权交易成交量（万立方米）60January 2023/广东经济其中，取水权交易和灌溉用水户交易实现了较大幅度的增长。2021 年，取水权成交水量从 2020 年的 511 万方大幅增长至 2.89亿方，占到全年成交水量的 94%，表示同一地区不同用水主体的水权交易意愿大幅增加；灌溉用水户成交水量比 2020 年增加超过 70%，达到 858 万吨，表示灌溉用水户之间的水权交易需求继续稳步上涨，通过水权交易改善灌溉用水利用效率的有关工作成效较为明显。但是区域水权交易成交水量大幅下滑，2021 年全年仅成交 1000 万方，不足2020 年的 5%，显示地区之间的水权交易活跃程度有所下滑。（三）水权活跃程度逐步提高2018-2022 年五年间，中国水交所共促成 4738 单水权交易，其中区域水权交易 7 单，取水权交易 303 单，灌溉用水户交易 4428 单。历年交易单数逐年递增，2021 年成交单数由2020 年的 273 笔大幅提高至 1510 笔，显示交易活跃度显著改善，覆盖范围进一步扩大。2018-2022 年中国水权交易单数（单）年份总计区域水权交易取水权交易灌溉用水户交易2018511464201923701222520202733482222021151028914192022266711082558合计473873034428三、我国水权交易存在的问题和原因分析（一）存在的问题一是水权交易市场发展缓慢。一方面，目前开展水权改革探索的地区主要局限于黄河、学术ACADEMIC2018-2022 年五年间，中国水交所实现交易金额 14.1 亿元，其中区域水权交易 3.8 亿元，取水权交易 10.23 亿元，灌溉用水户交易0.04 亿元。2018-2022 年中国水权交易成交金额（万元）年份总计区域水权交易取水权交易灌溉用水户交易201878555.81231.977319.94.020196472.606417.455.2202036363.436105.7218.838.9202115936.110101484977.120223764.885.53454.2225.1合计141092.738433.1102259.3400.3/January 202361广东经济西北内陆河等部分流域以及华北、西北等部分地区，多数省份的水权改革尚未迈出实质步伐。另一方面，从已经开展水权探索的地区看，还普遍存在着确权难度大和水市场发育不充分等问题。西北、华北等水资源短缺地区，水少地多的矛盾突出，确权水量与实际需水量差距较大，确权落实过程中存在阻力；南方水资源相对丰沛地区则由于用水矛盾不突出、短期内缺乏水权交易需求，用水户对确权和交易的积极性不高，水权购买意愿不强和惜售现象并存，水权交易市场普遍不活跃。二是管理基础仍较薄弱。比如，我国不少跨省江河和省内跨区河流的水量分配尚未完成，而且各省的用水总量控制指标与取水许可水量并不对应，难以为水权确权提供清晰的边界条件。比如，取水许可制度与水权分配缺乏有效衔接，不少地区发放的许可证水量偏大，按照取水许可证记载的水量确权存在不公平问题。三是交易价格机制不显著。理论上水权交易价格，既要体现卖方节水的成本、交易的边际成本和一定的收益，又要体现买方获得水权的边际效益，还要体现第三方在水权交易中的损益。目前我国尚不存在活跃交易的水权市场，开展的水权交易基本以政府引导为主，价格采用政府引导下双方协商的形式决定，交易价格形成机制不完善，价格水平偏低，难以调动卖出方的积极性，也难以体现出市场的供求关系和水资源的稀缺性。（二）制约水权交易的原因一是用水主体水权意识和水商品意识不强。水商品意识和市场化配置意识还未形成普遍共识，用水主体水权意识淡薄，水商品意识不强，开展水权交易内生动力不足，惜售、惜买现象并存，既有“不想”，也有“不会”问题。“不想”主要表现为不愿通过市场方式取得用水，如南方丰水地区，单纯水量交易需求不大、积极性不高，水权交易市场有限。“不会”主要表现为对“能不能交易、如何交易”把握不准、存有疑虑。二是法律制度建设滞后。一方面，取水权的权利义务内容尚不清晰，特别是水力发电企业、水库等公共供水单位、自备水源取用水户依法都要办理取水许可证，但中华人民共和国水法 取水许可和水资源费征收管理条例并未对其权利内容进行区分，导致取水权作为物权的法律依据尚不充分。另一方面，灌区内用水户水权确权工作尚缺乏法律依据，各地给灌区内农民用水户协会或农户发放水权证后，权利人到底能行使什么权利，在法律上缺乏规定。此外，对于政府有偿出让水权，一些地方虽然进行了探索，但法律依据也不充分。三是缺乏强制进场交易规定。取水许可和水资源费征收管理办法南水北调供用水管理条例仅对水权交易做出了个别规定，水权交易管理暂行办法属规范性文件，缺乏必须在交易平台公开、公平交易的强制进场交易规定，约束力不够。区域水权交易主体一般是省一级或市级水利部门为主，工作涉及地方政府、财政等部门。取水权交易也要经水行政主管部门审批同意后才能组织实施。水利部、各级水行政主管部门的支持和引导对于水权交易市场的培育至关重要，否则交易平台难以推动交易进场。62January 2023/广东经济学术ACADEMIC四、对上海探索水权交易的启示2022 年 4 月，上海市人民政府办公厅关于印发 的通知明确提出要“强化水资源节约和非常规水源开发利用，建立激励与约束相结合的长效机制，发挥市场配置资源的决定性作用，充分激发市场主体的积极性”。水权交易是一种市场化的水资源配置方式，可作为政府优化水资源配置的辅助性工具进行应用推广。目前上海全市保有取水许可证按管辖权分为流域、市和区三个层级核发，其中流域和市级核发的许可证数量占比 38%，但许可的取水量占比 90%；区级核发的许可证数量占比 62%，但许可的取水量仅占 10%。因此区级许可证数量多但管控的水量少，且区管项目一般变化频繁，比较适合通过市场交易的方式来替代现行的许可管理方式，不仅能降低行政和社会成本，还能提高管理效率。（一）培育水商品意识要强化舆论引导，加强水商品、水市场的宣传，普及水权交易知识，推动市场主体牢固树立水既是自然资源也是经济资源的理念。一方面，水作为公共产品，不可替代、不可或缺，必须充分发挥政府作用，保障群众生产生活基本用水需求。但另一方面，水也具有经济属性，在进行水资源的二次分配时，要利用市场机制和价格杠杆的调节作用，优化配置水资源，提高各级水行政主管部门和社会公众对水权交易的认可度和参与度，促进水资源高效利用。（二）探索行政许可制度创新水管理部门在做好初始水权交易的基础上，要严格控制新取水许可证的颁发，对新增取水需求，可探索不再审批相应水源的新增取水许可，积极推动以市场化方式进行水权转让，提高用水效率，盘活用水存量，更大程度发挥市场在水资源配置中的作用。同时，针对颁发时间过长或明显不合理的取水许可证（或水权证），政府应考虑许可证的退出机制，及时进行收回和再分配。（三）公共资源交易土地使用权、取水权等自然资源使用权交易，应当列入公共资源交易目录。2020 年 12月，上海市公共资源交易平台揭牌成立以来，“一网三平台”系统功能已从 22 个扩展至 29个，智慧监管功能持续优化，全流程电子化交易环节从 14 个扩展至 15 个，服务的主体增多，服务的地域范围从上海辐射至长三角乃至全国，平台