区域生态环境府际协同治理：...辑进路、现实梗阻与破解路径_董树军.pdf

52023 年 1 期湖南行政学院学报（双月刊）No.1,2023（总第139期）JOURNAL OF HUNAN ADMINISTRATION INSTITUTEGeneral No.139治理研究收稿日期：2022-11-10基金项目：国家社会科学基金项目“利益协调视域下区域生态环境治理的府际合作机制研究”（项目编号：18CZZ018）作者简介：董树军，男，山东济宁人，湖南文理学院马克思主义学院副院长、副教授、博士、硕士生导师，主要研究方向：区域生态环境治理。区域生态环境府际协同治理：逻辑进路、现实梗阻与破解路径董树军（湖南文理学院马克思主义学院，湖南常德415000）摘要：区域生态环境治理具有复杂性、外溢性和公共性，传统的以行政区划为原则的属地治理方式难以解决区域生态环境治理的整体性问题，新时代推进区域生态环境府际协同治理是有效履行政府治理职责和环境治理改革的必然选择。现阶段，区域生态环境府际协同治理在治理理念、组织结构、制度供给、协调机制以及评价体系等五个方面面存在一定的障碍，为实现区域生态环境治理府际全面、充分、有序协同，必须从突破传统治理理念、完善治理组织载体、加快有效制度供给、健全利益协调机制、完善考核评价体系五个维度完善区域生态环境府际协同治理路径，以更好地提升区域生态环境治理效能。关键词：区域生态环境治理；府际协同；制度供给中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）01-0005-07区域生态环境的公共性和外溢性决定了府际协同治理的重要性和必要性。目前，区域生态环境的整体性和属地化生态环境治理的矛盾成为各个地方政府所面临的主要问题，如何围绕区域生态环境治理开展有效地府际协同成为公共管理学界关注的热点问题。基于此，从区域生态环境府际协同治理的逻辑进路出发，剖析府际协同治理的梗阻因素，设计完善区域生态环境治理府际协同的有效路径，以期更好地推动区域生态环境治理的府际合作，提升区域生态环境治理的效率，改善区域生态环境治理。一、区域生态环境府际协同治理的逻辑进路区域生态环境属于典型的公共产品，地方政府作为这类公共产品的主要供给和监管DOI:10.16480/43-1326/c.2023.01.0106主体，具有不可推卸的治理责任，而传统的属地化治理模式与复杂的区域生态环境治理问题存在明显的不适应性，必须实现对传统治理模式的超越与创新。1因此，区域生态环境府际协同治理具有重要的理论和实践诉求。（一）基本前提：区域生态环境的外溢性区域生态环境作为典型的公共池塘资源，具有明显的外溢性特征，这种外溢性主要表现在地理空间上涉及多个行政区域。区域生态环境的外溢性具有两个方面的影响，一方面是正外部性，任何一个区域生态环境的治理都可以惠及周边地区；另一方面是负外部性，即一个区域的生态环境污染会对其他区域产生显著的负面影响。正是由于这种正负交加的外溢性特征，导致区域生态环境既存在资源利用的“搭便车”行为，也存在环境治理的“囚徒困境”现象，引发了相互间的合作争端，因此需要进行有效的区域生态环境治理协同，来更好地协调府际间的博弈关系，进而有效地消弭区域生态环境外溢性所带来的负面效应。2（二）本质要求：地方政府职责的公共性政府作为公共权力的行使者，首要任务就是要维护公共利益，而生态环境保护作为公共利益的重要内容，是与社会公众最为密切相关和最受社会公众所关注的热点。因此，地方政府必须将生态环境保护置于自身职责非常重要的地位。具体而言，地方政府职责的公共性决定了其在区域生态环境保护过程中必须要承担角色责任、法律责任与违约责任。当辖区内出现任何生态环境问题时，辖区政府是第一责任主体，将被追究相关责任。所以，地方政府职责的公共性所赋予的责任决定了其有义务投入到区域生态环境治理的合作中，共同推进区域生态环境的有效治理，最终实现最优公共利益。（三）现实诉求：环境治理改革的迫切性现阶段，生态环境问题趋向复杂化，逐步超出了特定的行政区划边界演变为跨行政区环境问题，而地方政府的管理权限又仅限于其所在的行政辖区，这就造成了区域生态环境问题的整体性治理诉求与属地环境管理权限碎片化之间的现实矛盾，从而说明了传统属地化治理模式已经难以适应当前日益复杂的区域生态环境治理问题，必须要实现对传统治理模式的变革与创新。区域生态环境府际协同治理摒弃了地方政府传统的“内向型行政”思维，强调区域政府之间在平等、信任的基础上，构建一种多元互动的合作治理体系，实现了对传统环境治理体制的超越。这种治理模式可以有效打破行政区划的限制，突破个人至上的利益藩篱，使得区域生态环境治理更加具有整体性和协同性，实现区域生态环境治理整体效益最大化的目标，标志着我国环境治理体制改革进入了一个全新的阶段。3二、区域生态环境府际协同治理的现实梗阻区域生态环境有效治理的关键环节是府际有效协同，而传统属地化治理所导致的府际协同碎片化问题，成为制约区域生态环境有效治理的重要障碍，具体表现在价值理念、组织结构、制度供给、协调机制和评价体系五个方面。7（一）价值理念层面：区域生态环境治理协同理念滞后一方面，区域生态环境治理受传统行政区划观念的影响，基本上都还是各自为政的碎片化治理，其出发点都是本辖区的利益最大化，而对区域整体的生态利益漠视，有时即使意识到区域整体生态问题对自身会产生影响，也只会选择“搭便车”的自利行为。另一方面，地方政府官员政绩观的异化。由于政绩考核指标的不合理，导致地方政府官员政绩观的异化，只热衷于一些“短、平、快”的政绩，而对投入较多成本而见效周期较长的区域生态环境治理不够关注，因此区域各个地方政府对生态环境协同治理呈现消极与被动的态度。所以，理念滞后是区域生态环境府际协同陷入困境的重要成因之一，或者说是先导性和基础性原因。4正是基于这种传统的行政区划和政绩观理念，导致了区域生态环境治理过程中府际协同不畅，进而使区域生态环境治理的计划难以实施落地，即使落地执行效果也差强人意。（二）组织结构层面：区域生态环境治理组织机构松散当前区域生态环境治理存在着合作平台层级较低且组织松散，无法对区域生态环境的多元主体进行统一有效的协同。具体而言，现阶段区域生态环境治理的合作组织形式大多是府际间非常规性会晤、会议或者论坛，彼此间的工作形式较为随意，缺乏足够的权威性和约束力，进而造成区域生态环境治理府际间的合作形式主义严重，而实质内容没有取得真正突破，无法真正切中合作治理的核心问题。除此之外，区域生态环境治理中涉及到多个政府间的利益博弈，因此每个政府都具有追求自身利益最大化的倾向，如果没有强有力的统一组织机构，那么在合作过程中就不可避免的会产生拈轻怕重和相互推诿的问题，进而导致区域生态环境治理中府际间的合作水平和深度不足。5总之，区域生态环境治理组织机构的松散和有效推进机制的缺位，使得当前合作形式如联席会、论坛及协调会议无法真正解决合作治理中存在的问题，不能够真正有效地整合区域合作治理的力量，进而导致了合作形式和合作手段虽在不断翻新，但是只是增加了合作成本却并未取得相应的治理效益，还在一定程度上阻碍了合作的深化以及区域合作治理机制的发力。（三）制度供给层面：区域生态环境治理制度供给匮乏“制度是一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范。旨在约束追求主体福利或效用的最大化利益的个人行为。”6在区域生态环境治理过程中制度是有效约束多元主体行为的关键因素，然而当前制度供给匮乏是其面临的最大挑战，主要表现为以下几个方面：一是沟通协调制度缺位。沟通协调是化解矛盾、统一思想和行动的重要手段，然而当前区域生态环境治理中大都还没有形成比较完备、科学的沟通协调制度，同时地方本位主义倾向和环境治理信息隐瞒失真所导致的沟通失灵和信任危机频发，更是加剧了沟通协调制度建立完善的难度，致使区域府际间难以形成高效、互信的合作关系，无法在区域生态环境治理中达成统一的治理思维、话语体系、行为逻辑。7二是绩效考核制度错位。传统的只重经济发展速度而不顾生态环境质量的思维惯性仍然存在，现又增添了行政区划的单独生态考核，两个层面的因素导致区域个体对于整体生8态环境的考量更少，仅仅关注自身行政区划范围内的经济发展和生态环境，难以形成“协同共治、发展共赢”的区域生态环境治理格局。三是激励约束制度失位。政策落地必须要有强有力的激励约束制度，这是推进多元主体有效协同的重要驱动和保障。然而，当前区域生态环境治理中大都存在奖励和惩罚衡量标准难以界定的难题，使得激励与约束制度难以真正实施，极易造成区域间的“零和博弈”局面。（四）协调机制层面:区域生态环境治理利益协同低效当前区域生态环境治理中普遍存在利益表达、利益分配、利益共享与利益补偿机制不健全的问题，造成彼此间的相互掣肘、相互冲突，各个主体为了追求自身利益最大化而采取了非合作博弈的策略，进而导致了“囚徒困境”现象的发生。比如，在京津冀区域生态环境治理过程中，各个行政区间存在收益与支出不对等的问题，利益差异使得彼此间会形成利益冲突，而这种冲突仅仅依靠自觉意识是难以平衡的，需要建构有效的利益协调机制来更好地平衡个体与整体利益之间的冲突。8总体而言，区域生态环境治理过程中，个体利益诉求所导致的自利性和本位思维桎梏是普遍存在的，而破解这个难题的关键就在于能否建立起比较完备的利益协调机制，通过利益平衡来更好的引导各个主体积极主动参与区域生态环境治理。（五）评价体系层面：区域生态环境治理评价体系落后目前区域生态环境治理评价体系存在以下几个方面的问题：一是评价主体比较单一。区域生态环境治理的评价主体多为上级政府，缺少第三部门、社会公众和新闻媒体等其他主体的广泛参与，并且评价方式大多是采用政府系统内部自上而下的评估，容易导致监督流于形式，在很大程度上影响评价质量和结果运用。二是评价指标体系不完善。现有区域生态环境治理评价指标体系缺乏系统性、全面性、层次性和针对性，核心评价指标权重分配不均衡，定性指标和定量指标没有实现有效结合，评价指标有些过于繁琐并相互重叠，可操作性和可量化性不强。三是评价配套制度不健全。以往区域生态环境治理评价大都是“重形式、轻效果”，评价的形式大于内容，对于评价结果的运用也不够重视，导致评价过程与评价结果的脱节。在评价过程中也缺少最为关键的配套监督制度，监督制度缺失使得评价流于形式，进而最终影响了评价作用的发挥。三、区域生态环境府际协同治理的突破路径区域生态环境府际协同治理作为一种理论建构，既需要刚性制度的保驾护航，也需要系统的机制设计来加以保障，科学地构建区域生态环境府际协同治理的制度体系，实现府际间高效的协作性治理是当前亟待解决的重大问题。9基于前文的协同治理梗阻分析，区域生态环境府际协同治理的完善举措应包括以下几个方面：（一）突破传统理念：凝聚区域生态环境府际协同治理价值共识理念支配行动，府际间理念认知差异是导致区域生态环境治理陷入困境的先导性原因。因此，区域生态环境府际协同治理首先要凝聚共识，而凝聚共识要重点从以下几个方面着手：第一，要树立整体性理念。区域生态环境治理最为突出的问题是各个主体9的自利化倾向，在这种倾向指引下每个主体为了实现本行政区利益最大化，往往会在治理过程中缺乏整体意识和系统观念。区域生态环境府际协同治理一种典型的跨行政区划治理模式，要求区域内各个政府必须摒弃独享思维和片面思维，要着眼于整体利益的实现，打破传统的行政区划限制，实现多主体有效合作共赢，进而实现区域整体利益最大化。第二，要强化协同治理理念。区域生态环境治理必须要强调多元主体的协同，根据各个主体的功能优势、行动偏好和资源状况进行有效整合，实现彼此间的功能互补、行动协同和资源共享。在协同过程中要特别强调对区域生态环境治理公共目标的认知与理解，促使各个主体在此基础上采取积极的参与行为，形成区域内“纵横交错、合作高效”的协同治理体系。第三，要转变考核理念。区域生态环境治理府际高效协同要彻底扭转传统的政绩考核理念，要真正将区域生态保护和治理合作纳入政府绩效考核的关键指标，对区域生态环境治理进行全过程考核，通过这种压力倒逼的方式促使合作治理理念转变和合作共识达成。总之，区域生态