全过程人民民主视域下民族自...以广西12个民族自治县为例_黎宜春.pdf

第 卷第 期河 北 法 学 ，年 月 ，：全过程人民民主视域下民族自治地方立法的理论逻辑及实践进路 以以广广西西 个个民民族族自自治治县县为为例例黎宜春收稿日期：基金项目：广西壮族自治区人大常委会委托课题“推进发展和完善全过程人民民主工作机制建设研究”；年广西社科界智库重点课题“广西民族自治县人大发展和完善全过程人民民主的实践”（）。作者简介：黎宜春（），女，广西梧州人，广西警察学院法学院教授，广西地方立法研究评估与咨询服务（广西警察学院）基地副主任，研究方向：刑事法学、立法研究。（广西警察学院 法学院，广西 南宁）摘 要：发展全过程人民民主，必须坚持和完善人民当家作主制度体系。民族区域自治制度是发展全过程人民民主的重要制度安排。民族自治地方立法集中体现坚持和完善民族区域自治制度与发展全过程人民民主的价值追求的同一性，直观呈现民族区域自治制度与其他政治制度互相贯通融合是发展全过程人民民主的制度保障，充分彰显发展全过程人民民主的制度优势以及切实保障制度优势在民族地区转化为治理效能。广西 个民族自治县立法是民族地区践行全过程人民民主的生动实践，具体表现为自治条例制定及修订实现全覆盖、单行条例凸显民族特色、深化立法“直通车”作用、建立立法跨区域协同机制等方面。民族自治县在立法中发展全过程人民民主的实践进路主要包括推进“小切口”立法、强化人大代表的主体作用、加强对自治条例合宪性合法性审查、注重对单行条例立法后评估监督以及搭建立法协同合作平台。关键词：全过程人民民主；民族区域自治制度；民族自治地方立法；广西民族自治县；单行条例中图分类号：文献标识码：文章编号：（）网络首发时间：2023-02-01 15:26:51网络首发地址：https:/ （，）：，“”，：；全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。发展全过程人民民主是中国式现代化本质要求的重要内容之一。年 月 日习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上作报告强调，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”“加强人民当家作主制度保障。坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”发展全过程人民民主，必须坚持和完善人民当家作主制度体系。民族区域自治制度是我国人民当家作主制度体系的重要组成部分，是发展全过程人民民主的重要制度安排。民族自治地方自治权是民族区域自治制度的重要内容。自治立法权是民族自治地方自治权的核心，是其他自治权得以有效行使的基础，是确保少数民族合法权益的依据。民族自治地方立法具体且真实地展现了坚持和完善民族区域自治制度与发展全过程人民民主的内在联系，为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障。一、民族自治地方立法发展全过程人民民主的理论逻辑（一）集中体现民族区域自治制度与发展全过程人民民主的价值追求的同一性人民民主的本质和核心是人民当家作主。民族区域自治制度的本质是在国家统一领导下保障少数民族当家作主的权利。中国的民主白皮书指出“实行民族区域自治，从制度和政策层面保障了少数民族公民享有平等自由权利以及经济、社会、文化权利”。坚持和完善民族区域自治制度体现全过程人民民主的价值追求，就是为了保障人民当家作主。民族自治地方行使立法权集中体现了坚持和完善民族区域自治制度与发展全过程人民民主的价值追求的同一性。自治立法权的行使必须坚持全过程人民民主的全链条、全方位、全覆盖，才能使自治条例和单行条例真正体现民族地区民众的意志，保障少数民族的合法权益。民族自治地方人民代表大会是根据宪法规定有权制定自治条例和单行条例的国家权力机关。民族自治地方人民代表大会行使自治立法权的过程就是全过程人民民主在民族地区立法工作的生动实践。民族自治地方立法过程既能够呈现人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，又能够展现民族区域自治制度是发展全过程人民民主的重要制度安排，具体体现了中国特色社会主义民主政治制度的优势，从制度构建和实践发展中保障少数民族当家作主的权利。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，载中国政府网，：，年 月 日访问。中国的民主，载中国政府网，：，年 月 日访问。参见黎宜春：在民族自治地方立法中践行全过程人民民主，载当代广西 年第 期，第 页。（二）直观呈现民族区域自治制度与其他政治制度互相贯通融合是发展全过程人民民主的制度保障发展全过程人民民主必须加强人民当家作主制度保障。人民当家作主制度体系包括根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度，其中人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现我国全过程人民民主的重要制度载体；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度是我国的基本政治制度，是发展全过程人民民主的重要制度安排。这些政治制度互相贯通融合共同支撑全过程人民民主。民族自治地方立法是人民代表大会制度在民族地区中的运行。民族自治地方人民代表大会的自治立法权属于人民代表大会职权之一，其根据当地民族特点制定自治条例和单行条例，是坚持和完善民族区域自治制度的具体举措。由于我国各民族呈现出“大杂居、小聚居”分布特点及民族地区经济社会发展水平相对滞后等原因，民族自治地方立法必须以人民代表大会制度为基础，发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与基层群众自治制度的优势，才能保证各民族参与立法的主体的全面性、内容的真实性、程序的连续性以及结果的有效性。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是社会主义协商民主制度的主要内容。在立法过程中的协商民主不仅包括人大、政府、政协、社会团体、基层组织等各类协商主体的参与，而且贯穿于立法规划计划、提案、起草、调研、论证、听证、立法后评估监督等各环节。基层群众自治制度在民族地区贯彻落实的多种具体方式，不仅能够保证在立法中多途径收集基层少数民族群众的意见建议，而且在法律法规实施中以村民自治的方式提高基层少数民族群众尊法、学法、守法、用法的自觉性。可见，民族区域自治制度不是独立存在的制度，它是与其他政治制度相互配合相互衔接，共同作为中国特色社会主义制度的组成部分，共同构建人民当家作主制度体系，共同成为发展全过程人民民主的制度保障，而民族自治地方立法是体现这些政治制度贯通融合的具有典型性的民主政治活动。（三）充分彰显民族区域自治制度是发展全过程人民民主的制度优势全过程人民民主具有人民性、全面性、真实性、有效性等特点，其中人民性是全过程人民民主的本质属性，全面性、真实性、有效性是全过程人民民主的鲜明特征和独特 同前注。优势。民族自治地方立法是贯彻落实民族区域自治制度的具体表现，从立法内容和过程两个方面体现全过程人民已民主的本质属性和鲜明特征，彰显全过程人民民主的制度优势。一是从立法内容来看，根据 宪法立法法以及民族区域自治法的规定，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”，可见，民族自治地方立法应当反映“当地民族”的特点，也就是指立法内容既要有区域特点又要有民族特点。“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。”民族区域自治既包含民族因素又包含区域因素。坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持民族因素与区域因素相结合，因此，立法内容必须同时体现民族特点和区域特点。民族自治地方民众能够从立法中切实感受到全过程人民民主的本质属性和鲜明特征，关键在于立法内容与当地经济社会发展紧密相连、与少数民族合法权益息息相关。二是从立法程序上看，民族区域自治制度能够保障少数民族参与立法的广度和深度，体现全过程人民民主的制度优势。公民参与立法是现代法治国家一项重要民主权利。我国现有法律法规从自治机关组成、少数民族干部培养、自治条例和单行条例的提出、审议和表决、人大代表选举等方面设置相互衔接配合的条款以此构建制度和设计程序，保障少数民族参与立法的途径和形式，在立法过程中实现宪法规定的“中华人民共和国各民族一律平等”的原则，将民主政治活动覆盖到各民族各领域，确保民主主体的广泛性和少数民族民主参与的深度性。这些法律法规不仅包括民族区域自治法立法法全国人民代表大会组织法地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法和全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法等适用于全国范围的法律，还包括与保障少数民族权益有关的地方性法规、部门规章、自治条例、单行条例等适用于各地方各领域的规范性法律文件，这些法律法规共同形成了保障各民族平等地享有民主权利的法律体系。（四）切实保障全过程人民民主的制度优势在民族地区转化为治理效能民族地区跨越式发展是民族区域自治制度优势转化为治理效能的集中表现。邓小平同志说过，“实现民族区域自治制度，不把经济搞好，那个自治就是空的”。宪法第 条、立法法第 条第 款和民族区域自治法第 条。习近平：习近平谈治国理政（第 卷），外文出版社 年版，第 页。宪法第 条。邓小平：邓小平文选（第 卷），人民出版社 年版，第 页。习近平总书记在 年全国民族团结进步表彰大会上发表重要讲话，指出“年沧海桑田、波澜壮阔，少数民族的面貌、民族地区的面貌、民族关系的面貌、中华民族的面貌都发生了翻天覆地的历史性巨变”。民族地区 万贫困人口全部脱贫，民族自治地方 个贫困县全部脱贫摘帽，个人口较少民族全部实现整族脱贫；民族地区城镇居民人均可支配收入年均增长 ，农村居民人均可支配收入年均增长。民族地区实现全面小康，这是坚持和完善民族区域自治制度所收获的显著成就。持续发挥民族区域自治制度优势就必须在法治轨道上推进民族地区民族事务治理体系和治理能力现代化。民族自治地方经济社会发展必须以法治为保障。立法是法治的开端环节。立法是持续推进的动态过程，从立法调研、立项、起草、论证、协调、评估、审议、表决、公布再到法规出台后对立法质量和实施效果的评估和监督，全方位全过程体现科学立法、民主立法、依法立法的立法工作原则。民族自治地方自治机关在立法全过程中立足民族特点和区域特点，善于吸纳和运用少数民族风俗习惯，拓宽各民族有序参与立法的途径，加强立法后的评估监督，通过制定或修改自治条例和单行条例将民族区域自治制度优势转化为治理效能，在法治轨道上推进民族事务治理体系和治理能力现代化，促进少数民族和民族地区经济社会发展，确保全过程人民民主的制度优势。二、广西民族自治县立法践行全过程人民民主的生动实践广西壮族自治区是少数民族人口数量最多的省（区），有壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等 个世居民族，少数民族占全区常住人口的 ，其中壮族占全区常住人口的。广西下辖 个民族自治县。广西壮族自治区的建设和发展充分展现了坚持和完善民族区域自治制度的成功实践。广西民族自治县在立法中发展全过程人民民主具有鲜明的特色和独特的优势。习近平：在全国民族团结进步表彰大会上的讲话，载中国政府网，：，年 月 日访问。参见姜洁：民族团结之花常开长盛（奋进新征程 建功新时代伟大变革），载人民日报 年 月 日，第 版。参见李昌禹：我国民族团结进步事业取得新的历史性成就（中国这十年系列主题新闻发布），载人民日报 年 月 日，第 版。参见广西政府网，：，年 月 日访问。个民族自治县分别是龙胜各族自治县、金秀瑶族自治县、融水苗族自治县、三江侗族自治县、隆林各族自治县、都安瑶族自治县、巴马瑶族自治县、富川瑶族自治县、罗城仫佬族自治县、环江毛南族自治县、大化瑶族自治县和恭城瑶族自治县。（一）自治条例制定及修订实现全覆盖自治立法权是我国宪法立法法和民族区域自治法确定的首要自治权。广西 个民族自治县都已制定自治条例，规范和保障自治权。民族自治县人民代表大会（以下简称民族自治县人大）通过行使自治立法权，把经济、政治、文化、社会、环境等方面事项纳入到具有强制力和约束力的法规当中，形成相对稳定的制度体系，从而保障当地少数民族当家作主的权利。通过梳理 个民族自治县自治条