全球化背景下的欧盟反恐：理念、政策及启示_孟璐.pdf

2023 年 1 月 辽 宁 警 察 学 院 学 报 Jan.2023 第 1 期(总第 137 期)JOURNAL OF LIAONING POLICE COLLEGE No.1(Ser.No.137)全球化背景下的欧盟反恐：理念、政策及启示 孟 璐 （河南警察学院 公安专业基础教学部,河南 郑州 450046）摘 要：摘 要：在恐怖分子本土化，袭击目标非典型化，袭击方式多样化的背景下，欧盟面临严峻的反恐形势。“911”事件后，欧盟逐步认识到恐怖主义是危及国家安全和民众安全的重大问题。在反恐战略上，欧盟注重与第三国和国际组织的执法合作以及加强反恐能力建设。欧盟在组织架构、情报、安全防范、应急处置方面出台了多种措施，构建了立体化的反恐政策体系。欧盟反恐“一体化”理念下混合反恐模式具有鲜明的务实性，预防激进化和去极端化的措施在实践中效果明显，但反恐政策未能实现整体合力值得反思。关键词：关键词：全球化；情报信息共享；司法协作；预防激进化；去极端化 中图分类号：中图分类号：D631.1 文献标识码：文献标识码：A 文章编号：文章编号：2096-0727(2023)01-0001-06 一、欧盟面临的恐怖主义威胁 收稿日期：2022-11-02 作者简介：孟 璐（1980），女，河南开封人，副教授，博士。研究方向：反恐法，刑事法。基金项目：河南警察学院 2022 年重点课题“人工智能时代反恐工作面临的挑战与应对”（HNJYZD202201）。欧洲地理位置特殊，与中东、北非等恐怖主义猖獗地区相邻，因地缘关系容易受到恐怖主义溢出效应的影响。欧洲一体化进程中，关于逐步取消共同边界检查协定（又称申根协定）签署国取消了成员国人员、商品入境检查，边界开放，恐怖分子策划、实施恐怖活动也更为便利。“911”事件之后，欧盟国家频繁遭受恐怖袭击。2004 年 3 月 11 日，西班牙首都马德里发生了连环爆炸案，造成 190 多人丧生，1500 多人受伤1，基地组织声称对这起事件负责。随后，2005 年 7 月 7 日，伦敦地铁和巴士发生爆炸案，造成 52 名乘客死亡，700 多人受伤，同样牵涉基地组织。2恐怖主义成为欧盟地区安全稳定的重要威胁。随着经济危机和社会矛盾的叠加，极端组织借助现代传媒手段渗透扩张，欧洲本土青年受到极端组织蛊惑成为“外籍战士”，欧盟国家间的反恐形势更加严峻。2015 年以来，法国、比利时、丹麦、德国接连发生多起暴力恐怖袭击事件。在全球化背景下，欧盟反恐前景不容乐观。首先，恐怖分子本土化。以“伊斯兰国”为代表的恐怖组织在国际社会联合高压严打之下，转变斗争策略，“圣战”分子纷纷回流母国。在欧盟境内，不少回流人员频繁发动恐怖袭击，成为恐怖势力本土化的代表。据不完全统计，“伊斯兰国”欧洲籍公民回归人数约 2000 人。32020 年全球爆发新冠肺炎疫情，国际恐怖组织更是借助疫情引发的担忧恐惧心理，加大宣传力度，宣扬极端思想。在此影响下，越来越多的本土化极端分子受其拉拢加入其中。其次，袭击目标非典型化。从近年来欧盟境内发生的恐怖袭击事件来看，主要城市的人群密集区域或交通枢纽往往会成为恐怖分子袭击的目标，如地铁站、机场、剧院、体育场。这些场所聚集大量人员，一旦发动袭击即伤亡巨大。同时，平民目标的选择更能获得媒体关注，剧场效应明显，且便于隐藏，易于脱身，因此成为恐怖分子青睐的对象。再次，袭1 辽宁警察学院学报 2023 年第 1 期 击方式多样化。随着互联网成为恐怖分子传授恐怖技能的新渠道，大量简易制作爆炸装置的技术被广为传播，相比枪支、炮弹等更加简易、便捷的低技术手段使袭击方式更加多样化。二、欧盟反恐理念的变化及反恐战略规划（一）反恐理念的发展变化 欧盟对恐怖主义威胁的认知呈现不断变化的趋势。2001 年 10 月欧盟国家元首或政府首脑在根特举行的非正式会议上发表了一份声明，声明将全球活动的基地组织网络确定为与“911”相关的威胁核心，并承诺欧盟将在“全世界”打击任何形式的恐怖主义。因此，欧盟对“911”后恐怖主义威胁的看法最初主要是全球性的，以基地组织为核心。随后，几个会员国发现了恐怖主义后勤基地和小组，主要是外部威胁的认知转变为至少有部分内部威胁。这种认知的转变充分体现在 2003 年 12 月的“欧盟安全战略”中，该战略认为欧盟会成为后“911”恐怖主义威胁的“目标和基地”。2004 年马德里恐怖袭击和2005 年的伦敦恐怖袭击使欧盟内部对恐怖主义威胁的认知进一步统一。恐怖主义威胁环境不再以基地组织“指挥”为标志，而是越发呈现为由不同国家受其启发的相对独立的“极端分子”为核心。2002 年 10 月，印尼巴厘岛爆炸案中，51名欧盟公民死亡，欧盟海外公民也成为易受攻击的目标。可以说，欧洲本土恐怖分子的出现打破了欧盟对于恐怖分子的一贯认知，袭击目标非典型化和袭击手段的多样化对恐怖主义的防范带来严峻挑战。各成员国及其民众不得不重新认识这 一 危 及 国 家 安 全 和 民 众 安 全 的 重 大 问 题。“911”事件以后，虽然欧盟对恐怖主义的看法发生了相当大的变化，但有一个重要因素始终没有改变，那就是对恐怖主义威胁性质的认识。欧盟一直认为恐怖主义本质上是一种犯罪，必须以法律手段回应，而不是像美国那样发动“反恐战争”。正如 2005 年出台的欧盟反恐战略（EU CT Strategy）明确指出，恐怖主义是一种“犯罪”现象，执法方面的国际法律文书以及加强执法能力应当在应对恐怖主义威胁方面发挥关键作用。欧盟将恐怖主义视为执法挑战，也意味着它在反恐领域的外部议程更多地受到“区域自由”的内部安全议程的驱动。在共同外交与安全政策的背景下，安全与正义的价值追求显得更为重要。随后，欧盟理事会表明支持联合国安理会国际合作防止恐怖主义行为的 1373 号决议及其相关反恐政策，将恐怖主义纳入严重刑事犯罪的范畴，明确欧盟“打击恐怖主义的共同立场”。2004 年马德里恐怖袭击事件再次表明恐怖主义已经成为欧洲所面临的严重威胁，联合反恐势在必行。欧盟呼吁成员国支持欧盟机构的反恐工作，赋予欧盟机构更多的权力，切实执行已达成的反恐政策和措施。成员国对于改善边界和应急管理、加强基础设施保护、推动司法合作和信息交换等方面加强合作达成共识，并认为有必要建立信息中心和设立反恐协调员。4此外，奥地利和比利时还认为欧盟应当加强反恐情报信息的交流合作，借鉴美国情报部门的做法，设立专门部门收集恐怖主义、极端主义威胁信息。（二）反恐战略的不断演进 反恐理念的变化带来反恐战略的改变。为有效应对国际恐怖主义的扩散和演变，欧盟将反恐重点放在与第三国和国际组织的执法合作以及国内的一般反恐能力建设上。2003 年欧盟出台了更加美好世界中安全的欧洲欧洲安全战略。两年之后，更具有里程碑意义的欧盟反恐战略颁布。此后，欧盟境内形势趋于平稳。2010 年，为充分动员联盟整体对抗恐怖主义的安全威胁，欧洲理事会通过了欧盟内部安全战略及其行动计划。2014 年后，随着“伊斯兰国”的崛起，法、英、德、比利时、西班牙等国相继发生大规模恐怖袭击事件，欧盟反恐迎来第二波高潮。为有效应对外籍“圣战”分子带来的安全威胁，规范执法部门和司法机关反恐行动，欧盟通过 欧洲委员会防止恐怖主义公约附加议定书（2015 年 5 月）和第 2017/541 号欧盟指令（2017 年 3 月）。2020 年 7 月，欧盟出台了内部安全新战略欧盟安全联盟战略（20202025），提出综合安全的概念，将打击恐怖主义作为重点。同年，欧盟委员会出台欧盟反恐议程(Counter-Terrorism Agenda)，强调 2 孟 璐：全球化背景下的欧盟反恐：理念、政策及启示 并致力于增强欧盟抵御恐怖主义威胁的能力。此议程涉及的反恐措施涵盖社会、文化、教育、安全、反歧视等方面，被视为是对欧盟现有反恐政策的补充和升级。欧盟陆续通过的这些战略文件，既有面对新问题的补充应对，也有对原先战略文件的升级。战略文件的补充更新，不仅表明欧盟对反恐观念和措施的及时跟进和适时改变，而且通过全盘统筹，为成员国反恐工作进行了战略规划和制度支持，对欧盟反恐具有重要的推动作用。（三）反恐政策的立体化构建 在反恐战略指导下，欧盟在组织架构、情报、安全防范、应急处置方面出台了多种措施，构建了立体化的反恐政策体系。1.加强组织架构建设。在反恐议题中，欧盟注重强化专业机构的建设。一方面，赋予欧洲刑警组织、欧盟司法局、欧洲情报中心等机构打击恐怖主义的职能；另一方面，成立反恐专门机构，即联合调查小组、欧盟反恐特别工作组和欧洲反恐中心。欧盟希望通过强化反恐专门机构，达到提升打击恐怖主义成效的目的，但在实施中也遇到一定的障碍。比如虽然欧洲刑警组织被赋予打击恐怖主义的职能，但成员国未能积极提供涉恐信息，导致其并未产生应有的实效。为改善这一局面，2005 年 9 月，欧盟理事会明确指出成员国有义务通报本国涉恐信息。2016 年，欧洲反恐中心(ECTC)成立，由成员国代表以及欧洲刑警组织的成员构成，为成员国提供协助打击恐怖分子、切断恐怖融资以及网络反恐等方面的情报信息，并协调相关行动。5欧洲反恐中心拥有强大的数据分析系统，能够对反恐情报信息进行实时有效的分析，是关键的信息枢纽。同时，欧洲检察官组织和国际刑警组织也为成员国之间的调查和起诉提供相应的协调服务。为促进成员国之间的合作，在联盟层面，还设置有反恐协调员、欧盟安全事务专员等高级官员进行协调。2.加强情报信息共享和司法协作。在欧盟内部，成员国之间的合作主要为涉恐情报信息的共享和相互之间的司法合作。“9 11”事件发生后，欧洲刑警组织获得了更大的反恐授权，专门设立业务中心，为交换信息提供 24 小时服务，包括收集相关的反恐信息和情报，分析信息并制定战略，制定威胁评估。马德里爆炸案后，新的反恐委员会成立。委员会的任务包括收集与当前欧盟境内恐怖主义威胁有关的所有相关信息和情报；对收集到的信息进行分析，并进行经营和战略分析；威胁评估的制定，包括目标、操作方法和安全后果。其中，制作恐怖主义威胁评估报告是委员会的核心工作事项。评估内容包括恐怖主义融资和有关欧洲恐怖主义活动的信息，以及建立阿拉伯语英语翻译系统以评估阿拉伯情报。欧盟将恐怖主义视为执法挑战的看法一致，与第三国的合作一直侧重于执法和司法的合作。欧洲刑警组织获得了要求欧盟成员国警方展开调查并与美国联邦调查局和其他第三方共享信息的权力。在司法协作方面，“欧盟逮捕令”（EAW）和“欧盟调查令”（EIO）大大增加了欧盟采取外部行动的可能性，以及第三国对欧盟自身作为一个行动者的承认。通过“欧盟逮捕令”（EAW），成员国之间强制移交逃犯，引渡时间大为缩短，平均时长仅为 43 天，司法程序进展更快。6“欧盟调查令”（EIO）则极大地提升了涉及跨境案件证据的获取效率。在此项规定中，执行搜查无需任何前置程序包括法庭许可，使得诉讼程序的环节缩减，在办案效率上有显著优势。在欧盟境内，EIO支持成员国（爱尔兰和丹麦除外）进行广泛的跨境调查，通过法律互助来规范刑事证据的交换流程。这不仅为欧盟相关国家对涉恐犯罪展开调查提供了便利，也是推动欧盟反恐司法协作的重要举措。3.注重安全防范和应急处置。随着恐怖主义预防理念的提升，欧盟在恐怖主义安全防范方面做了大量工作。一是加强城市安保。重点保护关键基础设施和交通安全。欧盟反恐战略中指出，应该“加强对关键目标的防御，降低关键目标在恐怖袭击面前的脆弱性”。在 2020 年欧盟反恐议程中，欧盟进一步明确了公共场所安全防范的重点、方向和路径。二是加强金融监管。为切断恐怖主义的资金链，欧盟强化了对成员国之间的资金往来以及成员国内部的组织和个人融资活动的监管。三是加强边境管控。在没有内部边界的欧洲，加强外部边界保护就变得非常重 3 辽宁警察学院学报 2023 年第 1 期 要。“911”事件后，欧盟加强了成员国之间航空领域的信息披露义务，主要指向乘客信息。2016 年，欧盟在乘客信息共享方面迈出了关键一步。乘客姓名记录（Passenger Name Record,PNR）共享协议获得通