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全球能源治理变局下“一带一路”能源合作机制构建的探讨张丹蕾摘要:“一带一路”倡议在世界范围内拥有广泛的影响力，而能源问题是“一带一路”沿线国家关注的热点问题之一。当前，世界能源格局发生了重大变化，全球能源治理体系面临变革。在这一时代背景下，推动构建“一带一路”能源合作机制，有利于维护中国及其他沿线国家的能源安全，稳定全球能源供需格局，促进国际能源治理体系的完善。为了实现这一目标，中国需要完善国内能源立法，积极开展多边能源合作，并对现有的国际能源合作机制加以研究和利用。“一带一路”国际能源合作机制的构建需要确立合作基本原则，构建合理的制度和完善的机制，中国在这一过程中起着主要的引导作用，需要完成自身在国际社会上的角色转变，带领沿线国家共同建立能源命运共同体。关键词:能源安全;全球能源治理体系;“一带一路”能源合作机制中图分类号:D996文献标识码:A文章编号:10020594(2023)02010615一、引言自“一带一路”倡议提出至今，已经过去了近 10 年时间，这一倡议的推进既为中国的经济转型以及对外投资的增长提供了动力(杨栋旭、于津平，2021)，更是在世界范围内对经济、政治等领域产生了广泛的影响，成效显著。其中，能源问题是“一带一路”沿线国家普遍关注的热点问题之一，已经取得了阶段性的成果。根据 2021 年的统计数据，中国先后已经与近百个国家和地区合作建立起政府间能源合作机制，签署了超百份能源合作相关文件。近年来，新冠疫情爆发、地缘政治冲突加剧、全球经济波动等因素导致国际能源格局较为动荡，而现有的全球能源治理体系长期处于治理机制碎片化和约束能力不足的状态，难以对国际能源格局的种种变化起到调节作用。在这一背景下，中国作为新兴发展中国家和“一带一路”倡议的提出者，如何推动构建完善的“一带一路”能源合作机制，将会对国际能源治理体系的发展和变革起到重要的推动作用，本文将就这一问题展开讨论。收稿日期:20220902作者简介:张丹蕾(1991)，女，广东江门人，武汉大学法学院博士研究生，研究方向为国际能源法。感谢匿名审稿专家提出的修改建议，文责自负。601DOI:10.13687/ki.gjjmts.2023.02.002二、全球能源格局与能源治理现状(一)国际能源格局现状1 能源价格持续波动。2022 年，俄乌战争爆发之后，油价在短短数日内急速飙升，直逼 120 美元，创下了 7 年来的新高。随着冲突程度逐步加剧，影响范围持续扩大，俄罗斯与西方国家的各种制裁手段展开了博弈，油价在较长的一段时间内呈现较为动荡的态势。在可预见的未来，全球资本市场还将面临更加复杂的变化，各国对于能源的需求又因地缘政治冲突、新冠疫情反复等原因而不断调整。因此，能源价格在未来较长的一段时间内，还会面临剧烈的波动，这为全球能源市场注入了更多不确定因素。数据来源:中华人民共和国国家发展和改革委员会官网:https:/www ndrc gov cn/?code=state=123。2 能源供需格局面临重大变化。从全球能源的主要需求端来看，随着疫情逐渐常态化，各国陆续恢复生产秩序，能源需求逐步回升，加之地缘政治冲突又引发了各国对于能源断供的担忧，使得能源的战略储备得到重视，从而进一步激发了能源价格上升。值得注意的是，众多新兴的发展中国家渐渐取代发达国家成为了近年来能源需求增长量的主要贡献者。从欧佩克的预测数据来看，发展中国家的能源需求将在20152040 年间增加近8600 万桶油当量/日，其中印度和中国占这一时期发展中国家能源需求增量的 50%以上，而中东、拉美、非洲国家由于人口的增长和经济发展的需要，对于能源的需求也有进一步增加的趋势。对于能源供应端而言，地缘冲突的恶化很可能会对主要能源国的生产能力产生影响，也会增加各国对于能源供应安全的担忧情绪。当前，国际石油和天然气市场正面临储量下降、供应受限和需求反弹的多重压力，且俄罗斯和欧洲长期以来较为稳定的能源合作关系也因俄乌战争的影响而面临诸多变数，未来欧洲很可能会加速能源进口的多元化进程，这无疑会进一步改变现有的能源供需格局。3 能源消费向绿色化、低碳化转型。随着能源消耗和碳排放引发的气候变暖、环境污染等问题日益受到关注，推动能源消费实现绿色化、低碳化逐渐成为了世界各国的共识，新能源迎来了良好的发展时机。根据国际能源署发布的 可再生能源 20212026 年分析与预测，近年来，701张丹蕾:全球能源治理变局下“一带一路”能源合作机制构建的探讨可再生电力的增长达到了前所未有的速度，2026 年全球可再生能源发电装机容量预计会比 2020 年增加 60%以上，超过 4800GW，可再生能源将占全球电力容量增长的90%以上。其中，中国会成为可再生能源总装机容量的主要增长点。能源消费的绿色化和低碳化，已经成为不可逆转的时代趋势，为了实现这一共同目标，国际社会需要完善的能源治理体系作为保障。数据来源:国际能源署 可再生能源 20212026 年分析与预测。(二)全球能源治理体系的特点能源资源的分布受到地理环境的影响，因此能源问题天生便具有跨越国界的特征，与全球化的进程息息相关，“全球能源治理”的概念也是在“全球治理”的基础上诞生的。全球治理的概念可以简单概括为世界各国通过具有约束力的约束规制，解决全球范围内的冲突、资源、生态、人权等问题，从而维护国际政治经济秩序的稳定性(俞可平，2002)。全球能源治理是全球治理的一个组成部分，指的是对国际社会各行为主体通过具有约束力或法律基础的国际规则解决国际能源政治及经济事务的行为方式(许勤华，2022)。现有的全球能源治理体系的特点，大致可以概括如下:1 能源治理机构之间缺乏协调性。当今全球能源治理体系的一大特征便是碎片化，不同机构之间存在机能重叠、立场冲突等情况，缺乏协调性。首先，能源生产国与能源消费国之间依然存在较为明显的冲突。欧佩克、国际能源署等现有的国际能源组织大都主要代表其中一方的利益，而国际能源论坛的成员国尽管将能源生产国以及消费国同时包括在内，但其在国际社会的影响力相当有限。因此，现有的能源治理体系缺乏能够兼顾能源生产国和消费国利益的组织。其次，当今的国际能源治理机构主要由欧美发达国家建立，发展中国家的话语权和国家利益往往被忽视。发达国家制定了国际能源机构的现有规则，并成为了国际能源治理的主导者，而发展中国家在参与能源开发合作的过程中难以享受到和发达国家平等的权利，无法获得较好的发展前景和合作契机。801张丹蕾:全球能源治理变局下“一带一路”能源合作机制构建的探讨最后，传统的国际能源治理主要是根据煤炭、石油、天然气等能源治理的客体和类别来划分，现有的全球能源治理机构也是在此基础上建立的，治理的对象以传统的化石能源为主，不同组织的职能相互重叠，而针对新能源的治理机构则较为稀少，具有较大局限性。2 现有能源机制在国际能源治理中的影响力不足。国际组织是参与国际能源治理的重要主体，国际能源治理随着国际组织的成立而出现，在各类国际组织不断发展的过程中，国际能源治理体系也逐步形成。然而，如今在全球范围内有一定影响力的国际能源组织大都具有局限性:一些组织只能单方面代表能源生产国或是消费国的利益，覆盖面较窄，如欧佩克和国际能源署;个别组织尽管有一定的覆盖广度，但其制度对于成员国的法律约束力不足，国际能源论坛便是其中的代表。以国际能源署为例，2022 年 3 月 1 日，国际能源署在临时部长级会议上决定联合释放 6000 万桶原油储备。然而在该消息公布之后，国际油价连续几日不降反升，这一方面是由于当时释放的储备规模不足，另一方面也反映出了国际能源署在紧张局势中难以起到调节作用。此外，作为世界主要能源供应方的欧佩克与非欧佩克产油国也在3 月2 日共同举办了第26 次部长级会议，宣布在2022年 4 月把日均石油产量上调到 40 万桶，但其增产步伐过于谨慎，产能不足，难以对原油供需的困境产生决定性影响。各种经验表明，在能源危机出现时，国际能源领域依旧缺乏全球性的能源机构来制定有效的解决方案。3 新兴的能源治理平台陆续出现。尽管全球能源治理体系的整体发展速度较为缓慢，但近年来也出现了一些新兴的能源治理平台，如二十国集团(下称“G20”)、清洁能源部长级会议、“一带一路”能源合作伙伴关系等。G20 多年来在能源领域都表现得相当积极:2005 年开展了“清洁能源、气候变化和可持续发展”对话;2013 年成立“能源可持续工作组”;2014 年确立“G20 能源合作原则”;2016 年至今，G20 对于气候变化、能源可持续发展、清洁能源等能源相关议题愈加重视，将应对气候变化、推动实现清洁能源转型作为成员国的重要责任(杨泽伟，2021)。2010 年，清洁能源部长级会议正式成立，旨在推动清洁能源技术的发展，其成员国占据了约 75%的全球温室气体排放量以及 90%左右的全球清洁能源投资。“一带一路”能源合作伙伴关系则是一个旨在促进各国能源互利合作，帮助各国共同应对当前能源发展难题，实现共同发展、共同繁荣的机构，于 2019 年在北京正式成立，对于“一带一路”能源合作有着积极的推动作用。三、构建“一带一路”能源合作机制的意义(一)保障中国的能源安全中国既是世界能源消费和投资大国，也是能源生产大国，近年来更是逐步成为901张丹蕾:全球能源治理变局下“一带一路”能源合作机制构建的探讨了国际能源治理体系的积极参与者，同时自身也正面临着一系列的能源问题。中国的能源资源禀赋特点为“富煤，贫油，少气”，石油的对外依存度超过了 50%(刘建、卢波，2016)，天然气的对外依存度也是居高不下。在作出碳中和承诺之后，中国还面临着在保持经济增速的同时完成能源转型的压力。立足于当下的国情，中国需要与“一带一路”沿线国家积极开展国际能源合作，实现能源资源的科学分配，提升能源开发利用的技术手段，保障自身的能源安全。由于经济发展的需要，中国近年来在能源消费方面的增长极为迅速。纵观“一带一路”沿线国家，其中有一半以上为亚洲国家，这些国家和中国在政治立场、发展背景等方面较为接近，关系相对紧密，开展能源合作的难度也相对较小。“一带一路”能源合作机制的建立可以进一步规范和深化中国与这些国家的能源合作，并营造一个良好的能源政治发展环境。而且，“一带一路”能源合作机制的构建还包含区域内能源应急机制的建立，这对于维护中国的能源安全有着极为重要的作用。(二)维持能源供需格局的稳定2020 年，新冠疫情在全球范围内爆发后，油价一度暴跌，全球经济走势极为严峻，而现有能源组织所建立的应急体系大都在能源短缺的情况下才能发挥作用，对于新冠疫情导致的产能过剩、能源供大于求的情形则无能为力。近一年以来，随着俄乌冲突的逐步升级，过境乌克兰输往欧洲的天然气出现大幅下滑，俄罗斯与欧盟国家的能源合作也面临重大考验。如果这些国家之间的固有能源合作模式因冲突而发生改变，那么能源供应方必须要找到新的合作渠道将多余的能源储备消耗掉，能源消费国则需要重新寻找新的能源供应渠道以应对可能到来的能源危机。能源供需格局的稳定需要依靠完善且有效的机制来维持，这便是构建“一带一路”能源合作机制的意义所在。在能源领域，“一带一路”能源合作的开展并不是为了掠夺资源，而是在双方平等自愿的基础上实现能源的合理配置，达到互利共赢的目的。在“一带一路”的框架下，即便能源供需关系受到政治和经济局势的影响而出现波动，沿线国家也能够通过和平外交手段解决问题。而且，“一带一路”能源合作机制中必然需要设置能源危机情况下的应急机制以及能源生产国、能源消费国之间的互助机制等内容，以制度形式对能源资源进行科学调配，维持国际能源供需格局的基本平衡。(三)促进国际能源治理机制的完善在国际能源合作的推进过程中，能源治理机制的保障必不可少，但目前大多数国际能源治理机制的内容具有明显的弱法性，缺乏强大的约束力和有效的惩罚机制。而且，这些规定的分布较为碎片化，只能在各种国际法律文件中零散地体现，缺乏规范性和一致性，国际能源合作的发展亟需完善的合作机制作为制度保障。从建立的根本目的来看，“一带一路”倡议始终坚持开放