区域创新政策问题的有效评议...——基于前瞻性公共政策分析_张韵.pdf

科技管理研究Science and Technology Management Research2023 No.22023 年第 2 期doi:10.3969/j.issn.1000-7695.2023.2.001区域创新政策问题的有效评议方法基于前瞻性公共政策分析张 韵1，钟书华2（1.军事科学院战略评估咨询中心，北京100091；2.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074）摘要：为促进有效解决区域创新问题，促进区域创新，分析区域创新政策问题评议这一区域创新政策分析中最重要的活动，将之分为情势感知与分析、认知与界定、阐述与精炼以及分类与结构确定等 4 个阶段。其中，政策问题评议的首要任务是问题情势的感知和分析，包括对政策问题的情势准确感知、高效率搜寻和科学分析；树立政策问题系统思维、对政策问题假设进行创造性综合以及对政策问题本质的合理界定，是成功识别、建议和评价政策问题的前提；政策问题阐述与精炼强调政策利益诉求详述和对政策目标的权衡与取舍；明确定位政策的战略性和操作性，根据政策问题形成时的组织化程度分为重要问题、次要问题和低级问题，越高层级的问题越需要战略性的政策来解决。关键词：政策问题；创新政策；问题评议；公共政策；区域创新中图分类号：D63；F124.3；G301 文献标志码：A 文章编号：1000-7695（2023）2-0001-10An Effective Approach to Assess Regional Innovation Policy Problems:Based on Prospective Public Policy AnalysisZhang Yun1,Zhong Shuhua2(1.Consulting Center for Strategic Assessment,Academy of Military Sciences,Beijing 100091,China;2.College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430074,China)Abstract:To effectively address regional innovation problems and promote regional innovation,the assessment of regional innovation policy problems can be divided into four phases,which includes sensing and analyzing regional innovation policy situations,cognizing and defining of regional innovation policy problems,illumination and refining of regional innovation policy problems,and classification of regional innovation policy problems.Sensing and analyzing regional innovation policy situations include accurately sensing of policy situations,acquiring high efficiency of problem searching and scientific analysis of problem situations.Establishment of concept of problem system,creative assumption synthesis and reasonable definition of nature of problem are the prerequisite for successful identification,recommendation and assessment of policy problems.The illumination and refining of regional innovation policy problems emphasizes specification of interest demands and the trade-off and choosing of policy goals.Policy makers should clarify the strategic or operational orientation of policies,and classify regional innovation policy problems into three categories,respectively major problems,secondary problems and minor problems according to their organizational degree,the more high-level the problem,the more strategic the policy needed to solve it.Key words:policy problem;innovation policy;assessment of policy problems;public policy;regional innovation收稿日期：2022-05-22，修回日期：2022-08-11基金项目：国家社会科学基金青年项目“军事政策制度实施效果评估研究”（2021-SKJJ-C-067）1研究背景公共政策分析专家邓恩17-9认为，前瞻性政策分析以预期政策结果作为决策依据和指导，其价值在于对采取政策行动之前的信息进行综合分析，提出最有效的问题解决方案。前瞻性创新政策分析有助于完善区域创新政策方案，形成更有效的区域创新政策。区域创新政策问题基于区域创新活动中的事实和价值发生变化，并最终促成区域创新政策的制定或修改。区域创新政策问题的发展过程可分为 3 个2张韵等：区域创新政策问题的有效评议方法基于前瞻性公共政策分析阶段：（1）起源。区域创新政策制定者在这一阶段的任务是强化政策环境监测与扫描，尤其要关注创新政策利益相关者的看法和意见；（2）成熟。这是问题发展的关键阶段，也是积极引导创新政策利益相关者参与政策过程的阶段；（3）形成。政府及相关创新政策行动者在这一阶段开始介入区域创新政策问题，制定和出台新政策、新法规。区域创新政策问题反映了区域创新活动中存在的争议和问题。由于政府资源有限，并不是所有的区域创新问题都能成为区域创新政策问题。创新政策问题通常是创新问题经过创新政策行动者的选择而成，而创新政策目标问题的确认是创新政策决策的逻辑前提。与创新政策问题的解决相比，创新政策问题的发掘和确认更重要。决策者用一份完整、优雅的方案去解决一个错误问题，所造成的不良影响远比用不完整的方案解决正确问题大得多2。邓恩151也指出，政策分析者的失败似乎多数是因为他们解决了错误的问题，而非采用了解决正确问题的错误方法。总而言之，区域创新政策问题的评议是区域创新政策分析中最重要的活动，就像创新政策系统的指挥或转向装置，它直接影响了区域创新政策分析中其他阶段的成功与否，决定了区域创新政策制定的有效性。在区域创新政策方案的探寻过程中，核心的区域创新政策问题一般包括如何分配区域创新资源、政府怎样支持区域创新、怎样保证区域创新政策决策过程的有效性等。正确、合理的区域创新政策问题评议，是制定出有效的区域创新政策的关键一环。2创新政策问题情势的感知与分析陈水生等3认为，公共政策主体应准确诊断与分析和公共利益相关的政策问题，全面掌握公众政策需求，科学预测政策环境的变化，以提升政策制定的科学理性。创新政策分析容易被认为是一种创新问题解决方法。人们对创新政策分析的这种刻板印象暗含了某种关于创新政策决策的假设：区域创新政策制定者从一开始就面对清晰并显而易见的创新政策问题，即创新政策工作中出现的问题情势可识别，创新政策利益相关者的行动过程可预测，创新政策目标被清楚表达。然而事实并非如此，区域创新政策制定过程中出现的不是清晰的政策问题，而是漫无边际的焦虑，政府相关管理部门和区域创新政策行动者更加活跃，他们的活动也越来越有效，当所有的创新活动“指示器”都显示出负面的情势，就产生了创新政策问题信号。创新政策问题评议的首要任务是有关情势的发现和分析，目的是解释区域创新系统中出现的压力信号。2.1创新政策问题情势的准确感知区域创新政策问题情势始于区域创新政策问题发展初期分析者对创新政策环境产生的无限焦虑和紧张感，通过分析这些情势中包含的问题构成要素，让思想作用于环境，才最终形成正式的区域创新政策问题。因此，对创新政策问题情势的意识或感知存在是区域创新政策问题评议的前提。一份有效的区域创新政策方案的形成，始于对区域创新政策问题情势的准确感知（见图 1）。图 1区域创新政策分析过程近年来，循证决策在公共部门的运用方兴未艾。这种决策模式以使用证据作为提升决策有效性的重要途径4，任何一项政策的出台都必须有强证据作为支撑。循证决策要求区域创新政策制定者从真实的问题情势中挑选出创新政策方案的支持证据，所倡导的创新政策决策思想将促使政府的决策行为更加理性化。随着信息技术的飞速发展，大数据、人工智能（AI）作为互联网社会的新兴产物，其发展浪潮席卷全球。大数据能通过对区域创新活动数据的实时监测，自动呈现信息变化，捕捉区域创新问题，并在海量数据中自动过滤错误和虚假部分，提取有效的创新政策信息。人工智能技术则适用于处理庞杂的数据信息，避免信息处理的滞后和混乱，是有效处理复杂问题的新手段5。在大数据、人工智能技术迅猛发展的背景下，各类区域创新政策问题情张韵等：区域创新政策问题的有效评议方法基于前瞻性公共政策分析3势和证据信息都以数据的形式被转换并加以记录，数字化的科技政策与管理工具将反映最客观的区域创新政策问题情势，相关技术的运用有助于对区域创新政策问题情势的快速、准确和理性感知。上海市在运用大数据技术准确感知区域创新政策问题情势上进行了有益探索。以上海科技创新资源数据中心（以下简称“中心”）为例，其是上海市根据建设全球科技创新中心的要求，运用大数据、云计算等技术手段推动科技高效率服务产业发展的机构平台。中心于 2018 年 12 月启动的研发与转化功能型平台，围绕项目、人才、装置等科技资源数据，实现了对科技创新资源的信息集成融合、研究与运行评价、协同配置服务 3 项核心功能，未来将通过对上海市科技数据的深度挖掘、分析和共享，为区域创新政策决策提供精准数据支撑。中心拥有的数据资源覆盖了专利数据、文献数据、人才数据、装置数据、基地数据等全球近 10 亿条科技资源数据6，为决策者感知政策问题情势、把握区域创新发展动态提供了海量信息来源。中心自主研发的上海人工智能公共研发资源图谱，如同一名数据精算师，可整合人工智能领域的各类科研资源数据，未来将基于领域算法和数据挖掘，提供人工智能领域的深度学术指标趋势分析，支撑人工智能领域相关创新政策决策。如上海市在制定人工智能领域相关人才政策时，就面临“人工智能人才的界定标准是什么？”“人工智能领域高端人才目前的分布情况如何？”等一系列问题，正是基于该图谱，中心可以即时描绘出人工智能人才的科学肖像，并根据需要发布引才清单和学术评估报告，从而为上海市创新人才政策制定提供支撑。中心为上海市采集、汇聚区域创新政策问题情势大数据提供了可能，有助于政策制定者全面、清晰、精确地感知区域创新问题，尤其是近年来经过 AI 赋能和可视化，中心利用人工智能公共研发资源图谱准确感知全球人工智能领域各类人才资源数据变化，从而为区域创新