浅析乡村振兴战略背景下政府对乡村旅游用地的管理与优化_于颖.pdf

资源环境-24-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）发展乡村旅游是落实乡村振兴战略中富民惠民要求的重要途径。2022年中央一号文件提出要实施乡村休闲旅游提升计划，支持农民直接经营或参与经营的乡村民宿、农家乐特色村（点）发展，并将符合要求的乡村休闲旅游项目纳入科普基地和中小学学农劳动实践基地范围 1。乡村旅游业源于旅游业，土地是该产业的发展基础。我国虽然国土面积幅员辽阔，但由于人口数量庞大，土地资源并不充足，土地供给困难一直是我国所面临的问题。伴随近年来乡村振兴政策的支持，乡村旅游行业得到了前所未有的发展，农地供给困难这一矛盾也愈发严重。在我国巨大的旅游市场中，乡村旅游占据了其中很大的市场份额。然而，在我国土地管理制度的框架下，土地资源作为乡村旅游业的发展基础，在很大程度上受到了限制，并衍生出了各种问题。目前，我国乡村旅游业发展受阻主要基于两方面因素。首先，中国人口众多，而耕地资源有限，如何在保证粮食产量的前提下，最大化地供给乡村旅游用地，有待更加合理的规划。其次，政府在对乡村旅游土地管理方面存在一定的弊端，例如现行的土地使用制度无法满足乡村旅游发展对土地的需求、土地流转手续办理流程过于复杂、违法乱象屡禁不止、一些负责农地流转的管理部门内部监管不力、相关政策与法规不够完善等。综上所述，优化政府对乡村旅游用地的管理，对于推进乡村旅游业发展，促进农民增收方面具有十分重要的现实意义。1 我国乡村旅游用地管理现状近年来，国家对于农业发展一直在积极探索行之有效的促进方法，国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）中明确了乡村旅游助力乡村振兴。探索更加适合乡村旅游发展的土地管理模式既能有效促进旅游行业的繁荣，更有助于农村经济发展、环境改善以及农民生活的进步。我国农村现行土地管理政策以保障粮食产量、保护耕地资源为主要任务，与此同时，允许在有限的空间资源下，发展农村非农业生产建设。2021年初，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合发布关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知，明确了农村一二三产业融合发展用地范围。文件中规定了农村一、二、三产业融合用地属于农产品加工流通、乡村休闲旅游、电子商务等融合的产业用地。依托农业农村资源、拓展农业农村功能、延伸产业链等，土地用途可确定为工业用地、商业用地、物流仓储用地等 2。土地问题是研究乡村问题的核心之一，也是文化和旅游项目开发中不可或缺的内容，更是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一。2022年中央一号文件重申了严守18亿亩耕地红线的要求，提出“鼓励利用“四荒”资源，不与粮争地”，以及巩固大棚房问题专项清理整治成果等原则。此外，文件中还提出要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记，健全农垦国有农用地使用权管理制度，开展农村产权流转交易市场规范化建设试点。2 我国乡村旅游用地管理弊端在政策的支持下，乡村旅游行业得到了广阔的发展空间，农地在近年来频现商机，而与此同时一些问题也随之暴露。目前，我国在乡村旅游用地管理方面主要存在两方面的问题。首先，现行的政策对土地开发存在过度约束的情况，这不仅严重阻碍了乡村旅游的发展，复杂的土地转用程序还引发了各种违法乱象，为政府治理增加了难度。其次，政府的内部监管存在漏洞。一些地方管理部门为追求浅析乡村振兴战略背景下 政府对乡村旅游用地的管理与优化于颖，段雅雯（北京化工大学，北京100029）摘要 乡村旅游业的蓬勃发展离不开政府合理的土地管理模式与政策。通过对我国乡村旅游用地管理现状的梳理发现，政策过度约束土地开发以及内部监管存在疏漏是目前存在的主要问题。在总结了国外对乡村旅游用地管理的成功经验后，提出政府可以从完善土地置换政策、改革农村用地制度、简化手续办事流程及强化管理部门内部监督四个方面来优化乡村旅游用地的管理，从而推动该产业繁荣有序地发展。关键词 乡村振兴；乡村旅游；土地流转；政府 中图分类号 F592.3 文献标识码 A 收稿日期 2022-06-06 基金项目 中央基本业务费项目“公共管理学科建设”阶段成果（XK1901-08-02）。作者简介 于 颖（1978），女，吉林长春人，副教授，博士研究生，研究方向：公共管理。通讯作者 段雅雯（1995），女，北京人，硕士研究生，研究方向：公共管理。资源环境-25-政绩而进行违法、违规操作，严重损害了土地所有者的权利。2.1 政策过度约束土地开发，复杂流程引发违法乱象在国家不允许的情况下，集体土地很难供给乡村旅游发展。办理“农地转用、征用手续”可以说是使用集体农用地进行旅游开发的唯一途径。而该手续的申请过程十分困难，限制因素很多。国家制定出了许多不利于改变土地用途的法规，包括划定更加严格的农村建设指标，划分乡村土地功能区域等。其中禁止供地项目目录是土地用途转化的底线，目录中所列出的土地无法通过申请，只有符合建设规划的土地，建设单位才可以提交土地转用申请。土地建设者在通过土地转用的初步审批后，还要向相关建设部门、国土资源局、环保局等递交一系列用地申请以及预审材料。待用地正式申请通过后，还需通过国务院及各级人民政府审批各项建设实施方案。对于普通农户来说，这项土地转用程序过于繁琐；对于拥有专业法律指导的开发单位来讲，有限的国家土地建设指标，过长的审批周期，为其进行开发造成了阻碍；对于成功得到土地建设许可的经营者来讲，农用地转用后的各项增收费用，加重了经营负担，加大了产业风险，影响了建设开发力度。由于国家种种限制政策，土地管理乱象丛生，非法擅自经营的行为在某些地区已不受政府监管部门的控制，农民自发改变土地用途的行为不断涌现。例如，非法扩建自家宅基地，占用农用地搞旅游经营等。虽然这些经营方式可以通过正当程序取得，但受限于我国农用地转用总量控制制度，并非所有农户都可以获得农地转用、征用的批准，因此存在着大量开发者擅自改变土地用途、开展非农经营。目前我国城郊、农村地区擅自将农用地转为建设用地的情况依然十分普遍，这种现象被称为“以租代征”。虽然“以租代征”已被国家明确列为违法行为，但开发者仍然常以建设公益项目为名，租用集体土地，经营盈利的非农业项目。这种违法现象之所以无法从根本杜绝，主要原因在于这种方式可以在很大程度上规避合法的农地转用程序、逃避农地转用税费及填补耕地占用的义务，繁琐的办事流程为不法者提供了可乘之机。2.2 内部监管存在漏洞，土地所有者权利受到侵犯在乡村旅游用地开发中，仅凭开发者一方无法达到擅自改变土地用途的目的，当地政府同样是“以租代征”的受益者。政府既是土地规划利用的责任人，也是土地利用的监管者。然而，在乡村旅游用地管理过程中，有些地方政府甚至存在非法买卖土地资源，非法使用土地征收权，以非法或违法手段将旅游资源收归国有的行为，这些都严重侵犯了土地所有者的权利。此外，伴随越来越多的开发项目进入，地方产值因此而上升，地方政府的政绩也会随之提升。在此背景之下，一些部门利用职权放宽土地审批，使得违规违法的现象更加泛滥，有些地方政府甚至出现了官员寻租现象。2021年末，河北省某村村委会通过威逼利诱等手段，迫使该村村民签订违法的“以租代征”补偿协议，并对施工方破坏村民耕地的违法行为的现象置之不理，采取放任不管的态度，严重不作为。政府本应是乡村旅游用地规划的制定者、土地利用标准化的指导者以及确保土地合法利用与开发的监督者。然而，我国对于乡村旅游用地管理的配套法律规范建设仍处于探索阶段，制度尚不完善，相应的内部监管机制也因此存在漏洞。3 发达国家政府在乡村旅游用地管理方面的做法多数发达国家的土地管理政策基于土地私有制而建立，相较于我国公有制的土地权属，私有制下的土地市场更加自由灵活，土地便于规模化经营，有实力的社会资本将大规模收购土地，用于农业生产及统一管理，以此创造更多的经济效益，是一种推动三产融合发展的有效途径。在土地私有制制度之下，土地管理者同时拥有所有权与使用权，买卖土地的行为受到法律保护。与此同时，发达的生产力也使得农民可以拥有更多的选择去开展不同的生产活动。另外，相对宽松的土地用途管制，也使得农民能够进行更多的非农业生产。国外通常通过鼓励企业收购或租赁农村土地使用权和实施土地信托政策来达成上述的内容。此外，发达国家政府在土地交易中不处于主导地位，大多是扮演买卖双方的服务者角色。在管理方面，这些国家的政府通常具有极高的主动性，积极谋划与协调各个职能部门的组织、规划、宣传力量来共同促进乡村旅游业发展。另外，国外通常鼓励非营利组织、机构、协会与政府一起治理乡村，进行更为合理的规划，推进农村资源的有效配置。3.1 集团参与租赁与收购土地，助力乡村旅游业发展一些以土地公有制为基础的发达国家，例如法国、日本等国，这些国家农业生产高度市场化，为了实现生产的规模化经营，政府在保证农民权益的同时，支持、鼓励土地流转，并极力促成土地经营权的自由转换，允许一些资本实力雄厚的集团、企业集中租赁或收购土地使用权，以此来开展大规模的生产 3。以日本茨城日薯农场为例，白鸽集团在2015年对其进行了投资建设，之后开始大规模地生产日薯。该农场在2020年8月至2021年7月的日薯出于颖，等：浅析乡村振兴战略背景下政府对乡村旅游用地的管理与优化资源环境-26-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）口量约为1 265 t，是日本日薯最主要的生产基地之一。与此同时，茨城日薯农场也是成功进行产业融合发展的典型案例之一。规模化的生产经营也促进了当地乡村旅游业的发展，茨城日薯农场成为日本近年来备受瞩目的体验型农业主题乐园，园区面积共计66万m2，游客数量每年平均达到70万人。3.2 土地流转信托模式，创新土地产权转换土地流转是乡村旅游用地开发的关键环节，土地的使用权转让需要适应快速发展的旅游业，为了达到这种要求，政府需要不断调整政策、创新土地产权的转换方式。一些学者认为，应将土地所有权股份化，土地股份所有者可以自由转让、买卖土地股份。还有学者认为，应当建立起一种，能够通过多种方式获得土地使用权的体系。在此背景下，基于交易费用理论和委托代理理论的土地流转信托模式由此诞生。土地私人信托，在国外学者的研究中，被认为可以有效地促进土地流转，保护土地资源，并弥补政府管理土地的不足 4。作为一种新兴的土地流转方法，其具体表现为土地所有权的证券化 5。美国在实施土地流转信托政策方面较具代表性。在美国，信托机构向土地开发者提供土地信托受益凭证并由其向市场投资者出售该凭证进行融资 6。虽然我国与其他国家土地管理体制不同，但一些国家的乡村旅游用地管理办法对于我国依然存在一定的参考价值。如何建设自由高效的土地交易市场，健全的农村经济体系，完善的土地管理机制，是稳步推进乡村振兴战略中必不可少的研究内容。3.3 政府职能服务化，简化土地交易流程一些土地流转交易制度完善的国家，土地交易十分便捷，没有过于繁琐的步骤。以美国为例，在政策规定许可的范围内，土地无论公私均可以进行自由买卖、租赁、抵押和继承。私有土地之间买卖手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行登记即可。在这个过程中，政府并不处于主导地位，而是相对中立。政府在其中的作用主要为必要的监管以及为交易双方提供服务。政府职能服务化的优点表现为在提升公共服务的同时，使得土地交易流程避免了过多不必要的复杂步骤，从而使交易市场更加有序化。3.4 非营利组织参与治理，提供行业服务支撑乡村旅游业发达的国家在乡村旅游管理方面十分重视非营利组织的参与。行业协会、机构、基金会等非营利组织在乡村旅游业发展中起到了监督、沟通、促进合作等作用。以葡萄牙、西班牙、意大利、芬兰为例，这些国家相继建立了农村旅游发展协会和农村政策委员会等非营利组织与机构，协助政府协调乡村发展中的问题，如进行合理的用地规划等工作，有效推进了农村资源的有效配置。法国政府在1953 年创立了法国农会常设委员会，随后在1998 年建立了“农业及旅游接待服务处”并把这些机构作为推广农业旅游的中央机构，专门管理乡村旅游方面的各项事务。4 优化