浅析政府融资平台公司财务困境与应对策略_陈丽蓉.pdf

观点 OPINION 49近年来，各地政府投融资平台公司（以下简称“公司”）成为城市工程的投融资项目承担主体，促进了地区环境改善和经济发展，但伴随市场化管理以及投融资体制变革的深入，公司积淀的隐患逐渐显现，财务困境难以有效释放。一、财务困境(一)过于依赖政府，自身偿债能力不足由于不具备自负盈亏的公司属性，公司的债务清偿主要依靠政府，其自身难以对金融及经营性负债进行保障。同时，由于公司自主经营能力明显不足，制约业务管理规范化水平。1.资产方面。一是将公益性资产作为公司资本。公司投资多数为民生服务保障项目、市政公益基础设施工程等，主要用于社会服务，其主要资金来源通过财政信用体系向金融机构借贷和发放债务。以增信为目的，少数公司将划拨的公益设施以评估值纳入生物资产核算，作为项目资本性投入。或将道路所占土地纳入无形资产及资本公积进行核算。以上做法不符合“公益性资产不得作为资本注入融资公司”的规定1，也不符合企业会计准则关于资产的定义。二是资产质量普遍不高，变现能力较弱。公司投资公益性项目，资金占用大、回报周期长。项目经济效益无法显现，制约了公司资产质量，债务偿还主要依靠土地出让返还收入或借新还旧等。2.负债方面会计核算不准确。一是项目未按工程的实际进度计量工程款，应付账款反映不准确。二是未将借款作为专项债管理或专项款计入负债。3.收入支出方面。一是费用性支出计入资本性支出。公司将日常运维费用计入在建工程，导致虚增资产，少计成本虚增利润。二是少计提固定资产折旧、无形资产摊销，多计利润。通过少计无形资产摊销、少计提固定资产折旧形成多计利润。上述事项不符合“企业对交易或者事项进行会计确认、计量和报告应当保持应有的谨慎，不应高估资产或者收益、低估负债或者费用”的规定2。经过多年发展，公司的资产负债率普遍较高，多数公司主要依靠负债扩张，个别地方政府债务率偏高，增加了公司财务困境。(二)缺乏有效的内部控制公司财务管理困境产生的最主要根源之一，就是其未建立科学合理的内部控制机制。由于公司缺乏投融资计划，公司发展方向不明确，难以适应的风险管理新要求。尽管各地政府部门的投融资以公司的形态设立，但并没有达到公司治理的基本要求，缺乏必要的监督机制，内部管理效率低下，主要表现在以下几个方面。首先，未严格遵循公司机制要求建立规章制度。部分地区的公司仅仅单纯地集合了几个政府部门的冗余人员组成，缺少相应的法律、金融、财会等方面的专门人才。其次是投资、融资渠道日益收窄，资金来源良莠不齐，公司面临融资接续风险。最后是政府投融资平台的项目管理与服务大多由当地政府的行政管理部门来实施，但其所建立的内部规章制度未能得到严格执行，风险控制不足，在采购、销售、工程、全面预算、财务报告等内部管理缺少制度支撑。未建立偿债风险的防范、处置及预警机制，缺少应对逾期款项追缴措施等管理制度。（三）盲目扩张，债务负担大幅增加由于公司过度利用财政信誉，存在经营风险控制缺陷，从而扩大了项目后期的债务风险。部分地区政府部门及公司基于对自身业绩考量，扩大项目投资规模，增加财务杠杆和偿付风险。一是名股实债，约定浅析政府融资平台公司财务困境与应对策略 文/陈丽蓉DOI:10.19454/15-1170/c.2022.06.015OPINION 观点50政府作为出资方保底收益、优先偿还。二是以政府背景进行融资宣传。主要包括公司向金融机构贷款用于化债，贷款协议中都明确约定借款人以其财产偿还本合同项下借款本息，包括但不限于市财政预算还款资金及企业经营现金流。公司代表政府与银行签订基金投资协议，协议届满，公司投资回收。此类基金投资往往是对银行出资进行的担保和兜底，属于名股实债性质。三是投资方面，在自身经营能力不足的情况下，少数地方公司为其他国有公司提供借款或担保，增加公司偿债风险，甚至出现公司无法持续经营的风险。二、原因分析（一）化债资产质量较低，无法改善短期债务压力困境公司资产结构大多是难以变现或不能创造现金流的非经营性资产、公益性资产以及应收政府债权，偿债能力较低。这是由于成立公司时地方政府投入少，城市化建设的资金主要来源于融资。客观讲，公司的运作，对城市新区的建设，民生、公益事业的发展做出了很大的贡献，但融资形成的公共产品从偿债角度看就显得力不从心。（二）公益性资产无法为持续融资提供支撑究其原因，主要是公司在发展过程中，为扩规模、增实力以及满足融资条件的需要，采用注入公益性资产的方式为其持续融资提供支撑。但公益性资产的产权本质上讲不属于公司，目前金融机构已明确不再向有公益性资产公司进行融资，影响公司可持续经营。（三）资产、成本及权属等会计信息质量，不利于转型和化债问题产生的主要原因是在公司定位上，政府部门和公司都视其为政府部门的下属单位，重视完成政府交办的融资或建设任务，轻企业管理、轻经济核算所致。故公司要市场化转型、要按现代企业制度要求规范核算，首先是转变观念，转型先转心。因此，地方政府变革创新，采取多种措施激励公司开拓转型，促使其转变观念并主动积极地市场化转型、企业化管理是非常必要的。其次，公司既要按照行政指令完成融资或建设任务，又要进行市场化经营的双重性，也是其执行会计制度问题较多的一个原因。三、应对策略（一）针对债务困境，关键是建立借用管还的统筹平衡机制建议地方政府、公司及相关资金使用单位，欲举债，先谋还。申请举债前做实可研，选好项目，细化财务测算，建立投入产出平衡模型，落实收益与融资平衡措施；举债后相关政府部门、业主单位、建设施工单位和运营单位通力协作，项目高效建设和运营，并将绩效评价和信息公开等管理制度的执行贯穿于其中；资金使用单位切实履行偿债主体责任，财政部门多途径、早谋划应对还本付息风险，切实做到借用管还统筹平衡。（二）加快市场化转型，理顺公司治理产权不清晰的问题地方政府本着循序渐进的原则，采取股权划转、资产划拨等方式逐步向公司注入经营性资产，逐步剥离其公益性资产，以确保其财务状况稳定且可持续。加快市场化转型步伐。建议今后地方政府给公司的城市道路、医院、学校等的建设资金，不再采用拨款的形式，而是政府通过签订经济合同的形式支付资金购买，公司以代建业务运作管理，建成完工后移交政府相关职能部门。通过经济合同这样的市场化运作方式明确政企双方的责任和义务，支持公司的市场化转型。同时，公司也要根据自身能力，积极探索与地方经济发展相适应的经营性业务，围绕当地产业链延伸和构建多元化业务布局，以壮实力并持续发展。三是公司全面清查现有资产，采取多种措施盘活存量资产。（三）建立适合政府背景公司运行的会计核算办法建议有关部门组织制订一套以会计法、企业会计准则的基本原则为依据，适合公司整个行业功能业务、转型业务核算的具体会计处理办法，辅之以适当的考核，促使其为经营决策、重大风险的控制提供真实有用的会计信息。（四）健全公司内部控制，提高风险防范能力建议公司在资产、工程、债务、投资管理，资金预算、财务报告等核心业务以及企业战略和文化、内部监督等方面按照企业内控规范要求建立健全内部管理制度，全面梳理功能业务和经营业务流程，分析提出转型战略目标，提出关键控制措施、债务规模控制及预警指标，重造规范的业务处理流程、债务风险控制流程以及内部监督流程，全面提高公司各类业务的合规性水平，以及防范、控制重大风险的能力，促进公司转型和化债目标的实现。作者单位：大华会计师事务所（特殊普通合伙）注释：1国务院关于加强地方政府融资公司管理有关问题的通知（国发201019 号）2企业会计准则基本准则第十八条