多层治理视角下欧盟气候政策决策研究_巩潇泫著.pdf

多层治理视角下欧盟气候政策决策研究巩潇泫著图书在版编目（）数据多层治理视角下欧盟气候政策决策研究/巩潇泫著.-天津：天津人民出版社,2018.12（青年学者文库）ISBN 978-7-201-14265-4.多.巩.欧洲国家联盟气候政策研究.P46-015中国版本图书馆 CIP 数据核字（2018）第 266757 号多层治理视角下欧盟气候政策决策研究DUOCENGZHILISHIJIAOXIA OUMENGQIHOUZHENGCEJUECE YANJIU出版天津人民出版社出 版 人刘庆地址天津市和平区西康路35号康岳大厦邮政编码300051邮购电话（022）23332469网址http:/电子信箱策划编辑王康王佳欢责任编辑王琤装帧设计明轩文化 王烨印刷高教社（天津）印务有限公司经销新华书店开本787毫米1092毫米 1/16印张20.5插页2字数200千字版次印次2018年12月第1版2018年12月第1次印刷定价88.00元版权所有 侵权必究图书如出现印装质量问题，请致电联系调换（022-23332469）多层治理视角下欧盟气候政策决策研究从研究的现实意义来说，同样作为全球气候治理中的关键行为体，中国与欧盟在全球气候治理中都承担了重要的角色，并且都已经认识到应对气候变化问题的重要性和迫切性。但无论是在制度建设方面，还是在具体的气候治理行动上，中国都尚处于起步阶段，缺少经验。而欧盟在全球气候治理以及国际气候谈判中收获了普遍公认的影响力和领导力，这也与其内部气候治理中的优秀实践密不可分。因此，对欧盟气候政策决策进行研究，一方面有助于了解欧盟已经取得的优秀经验，为中国气候立法和气候行动提供借鉴；另一方面，有助于更加深入地了解欧盟决策中不同行为体的利益诉求和发挥影响力的方式，为中国与欧盟在全球气候治理中开展双边或多边外交提供指导和帮助。作为最先认识到气候保护问题重要性的国际行为体之一，欧盟的气候政策经历了形成、发展到目前相对成熟的一个过程。这一发展过程本身是在多重动力机制的推动下进行的，体现了全球层面、成员国层面以及次国家层面在气候变化问题上的利益诉求。在这一过程中反映出两个主要特点:一是参与行为体的逐渐增多，二是涉及议题领域的逐渐扩展。这些特点反映在政策结果中，一方面体现为气候政策在欧盟权能划分中属于成员国与欧盟权能共享的议题领域，在欧盟气候政策中涵盖了包括绿皮书、白皮书、指令、条例等多种立法形式，辅之以技术手段、财政手段、市场手段等政策工具；另一方面则体现在气候问题不仅仅被视为一个简单的环境问题，而是带有愈发浓郁的经济、安全、政治和社会问题的色彩，在政策制定和实施过程中，除了环境部门之外，与之密切相关的能源、交通、农业、建筑等部门也参与其中。因此，欧盟气候政策往往以一揽子政策的形式表现出来，带有明显的综合性色彩。本书从多层治理视角入手，结合决策分析理论，搭建起了本书的分析框架。在目前欧盟的气候政策领域中，多层治理制度框架特征明显，多层治理2前言多层治理视角下欧盟气候政策决策研究欧盟委员会可以通过发布绿皮书等多种形式向公众介绍提案涉及的基本内容，并主动寻求利益相关者的意见和建议。同样，利益相关者也可以通过直接或间接途径向欧盟委员会传达自身利益诉求和对于提案的期许。经欧盟委员会通过后的提案将被提交至相关机构，一般是欧洲议会和部长理事会，同时还需要向欧洲经济和社会委员会以及欧盟地区事务委员会进行咨询。多数欧盟气候政策在决策过程中使用的是“普通立法程序”，在少数情况下或处理与之相关的问题时，也会采用“特殊立法程序”。在“普通立法程序”中，会经过一个最多“三读”的程序对提案进行讨论和通过。成员国则需要针对具体情况，直接采纳或将欧盟立法转化为国内法后进行实施，同时需要在规定时间内将政策实施情况向欧盟委员会进行报告，由欧盟委员会进行监督和评估，评估结果也会为之后的提案或对现行政策的修订提供依据。欧盟先后制定了 2020 年气候与能源一揽子政策框架 2050 年低碳经济路线图和能源路线图 2030 年气候与能源政策框架三项具有代表性的气候政策。这三项气候政策都是在国际形势推动、对欧盟规范的追求以及成员国政策实践的共同影响下做出的。决策过程中都体现了多层次、多样化行为体的参与及其为了目标达成而进行的协商和妥协。政策结果反映了拥有不同利益诉求的行为体在协商谈判后达成的妥协。目前，欧盟已经建立起比较成熟的综合性气候政策体系，气候政策研究也被视为推动一体化深入发展的一个重要议题领域。欧盟气候政策决策体现为一个多层次、多样性的行为体围绕解决共同问题、实现共同利益的目标，而进行的博弈制衡的互动过程。欧盟气候政策决策反映出了两个主要的发展趋势:第一，虽然在目前欧盟气候政策的决策过程和政策结果中依然体现出浓厚的政府间主义色彩，但是随着参与行为体的增加、表达利益诉求的途径增多，这一色彩会逐渐淡化；第二，在多层治理背景下，由于参与行为体日益增多、利益日趋分化，欧盟会持续进行对决策过程的优化，力求尽可能4前言地缩短决策时间、推动妥协的达成，从而实现在提升政策民主性的同时，能够兼顾政策有效性这一目标。5CONTENTS目录绪论/1一、研究背景与研究对象/1二、研究综述/8三、研究方法/39四、研究意义及创新点/41五、研究结构框架/46第一章多层治理视角下的欧盟决策/51一、欧盟多层治理的制度框架/51二、决策结构:多层次、多样化的行为体/55三、决策过程:行为体间多样性的互动/59四、本章小结/63第二章多层治理下欧盟气候政策的发展及特点/70一、欧盟气候决策的动力机制:多层次行为体的推动/70二、欧盟气候政策的形成和发展/78三、欧盟气候政策及特点/83四、本章小结/101第三章欧盟气候政策决策中的结构维度分析/103一、欧盟机构在气候政策决策中的职权划分/105二、成员国参与气候决策的方式/124三、次国家行为体及其参与气候决策的方式/1421四、本章小结/167第四章欧盟气候政策决策的过程维度分析/171一、欧盟决策遵循的基本原则/172二、欧盟气候政策决策模式:多层次行为体的权力划分/178三、欧盟气候政策决策程序:多层次行为体的互动方式/187四、本章小结/204第五章欧盟 2020、2030、2050 气候政策决策的比较分析/214一、决策动力:多重情境因素对多层次行为体的影响/214二、决策过程:多层次行为体的参与互动/224三、政策结果:多种利益诉求的妥协/269四、决策比较与评价/271五、本章小结/278第六章欧盟气候政策决策对中国的启示/280一、欧盟气候政策决策的特点/282二、欧盟气候政策决策的发展趋势/285三、中国的气候治理现状/288四、全方位提升中国的气候治理能力/292参考文献/296多层治理视角下欧盟气候政策决策研究2图表目录表 1约翰 皮特森和伊丽莎白 邦博格对欧盟决策的层次分析/19表 2弗里茨 沙普夫对欧盟决策模式分类示意图/20表 3海伦 华莱士对欧盟决策模式分类示意图/21图 1马丁 耶尼克对欧盟多层治理体系的理解示意图/54图 2 里斯本条约 对欧盟议题领域的权限划分/80表 4欧盟气候政策的主导方法/98图 3成员国气候政策的关键动力和促进因素/132图 42020 年成员国温室气体减排限制（与 2005 年相比）/133图 5次国家行为体的影响方式/158图 6欧盟委员会内部决策程序/190图 7普通立法程序中的“三读”过程/192图 8欧盟委员会咨询工作示意图/193图 9欧洲议会内部决策程序/193图 10部长理事会内部决策程序/196图 11“侵权程序”流程图/201表 52016 年欧盟委员会侵权调查/203图 12欧盟地区事务委员会作用示意图/208表 62014 年欧盟对 2020 一揽子政策完成情况预期表/222表 7欧盟成员国可再生能源发展目标示意图/230图 13欧盟委员会绿皮书获得反馈来源示意图/2523果。科学家从多种角度对引起气候变化的原因进行了分析，人类活动作为其中原因之一，受到了日益广泛的重视。早在 20 世纪 80 年代中期，科学家就已经对“人类活动引起全球变暖”这一问题发出过警告。得益于技术水平的进步，相关研究不断深入发展，科学家也积累了更加广泛的数据来支持这一观点。根据联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel onClimate Change，缩写为 IPCC）发布的第四次评估报告，人类活动造成的温室气体在大气中的浓度上升，是导致气候变暖的主要原因，相较于 1970 年的数据，到 2004 年人为排放的温室气体增幅高达 70%。人类活动对于气候变化造成的影响确实占了非常大的比重，而人为气候变暖已经对自然生态系统造成了明显影响。近年来，受到极端天气频繁发生、南北两极出现冰雪覆盖减少等自然危害的影响，气候变化问题受到公众日益广泛的关注。这些问题不仅对自然环境造成了破坏，也影响到经济和社会的正常发展运行。对于一些小岛国家来说，由气候变化造成的海平面上升甚至已经对其生存造成了严重威胁。气候变化不再只是一个单纯的科学问题或环境问题，其内涵随着危害程度和影响范围的扩大而不断扩展，已经具备了政治、经济、社会和安全问题的特点。为此，除了公众和气候保护非政府组织外，越来越多的行为体开始重视气候变化问题，要求采取行动来减缓或适应气候变化带来的危害。考虑到气候变化问题本身具有的跨国性特点，围绕减缓和适应气候变化而进行的气候行多层治理视角下欧盟气候政策决策研究在王伟男所著的 应对气候变化:欧盟的经验 一书中，将气候变化的成因进行了归纳总结，主要介绍了“温室效应说”“太阳活动说”“天文冰期说”这三种，还有“潮汐调温说”“海洋调温说”等。其中“温室效应说”主要涉及的是人类活动的影响，其余则基本属于自然原因。IPCC，Summary for Policymakers，http:/www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/wg2/ar4-wg2-spm.pdf.张海滨:气候变化对中国国家安全的影响从总体国家安全观的视角，国际政治研究 2015 年第 4 期。2绪论Protocal，以下简称 议定书）作为 框架公约 的第一个附加协议，并于 1997年第 3 次缔约方大会时获得通过。虽然在后续过程中，以美国为代表的部分发达国家片面追求本国利益。不顾国际责任，做出退出 议定书 的决定，但是 议定书 作为气候领域第一份具有约束力的国际协定，依然为全球气候治理提供了指导和规范。按照规定，议定书 的第一承诺期应于 2012 年结束，而关于后京都阶段的气候谈判应不迟于 2005 年启动。2005 年 11 月，在加拿大蒙特利尔召开了 框架公约 第 11 次缔约方大会，同时也是 议定书第 1 次缔约方会议，正式启动了 议定书 第二阶段有关温室气体减排等内容的谈判，同时也开启了关于后京都气候机制的讨论。欧盟作为最早认识到气候保护重要性的行为体之一，在 议定书 的制定和实施过程中扮演了领导者和主要推动者的角色。欧盟向其他行为体提供了诸多优秀的实践经验，积极推动谈判进程，并且督促各国尽快通过 议定书，与美国等发达国家的消极态度形成了鲜明的对比，获得了国际社会的普遍认可。欧盟这些做法与其自身对气候变化议题的重视、内部气候治理的优异表现密不可分。从这一点出发，对欧盟气候政策决策进行分析具有很强的现实意义。多层治理视角下欧盟气候政策决策研究对于欧盟作为全球气候治理领导者及国际气候机制推动者的讨论比较丰富，See JoyeetaGupta and Michael J.Grubb，eds.Climate change and European leadership:A sustainable role for Europe?.London:Springer Science&Business Media，2000.Sebastian Oberthr and Claire Roche Kelly，“EU lead-ership in internation