农村互助养老服务准市场供给研究：原因、逻辑及策略_米恩广.pdf

2023 年第 1 期中央民族大学学报(哲学社会科学版)No 1，2023第 50 卷Journal of Minzu University of ChinaVol 50(总第 266 期)(Philosophy and Social Sciences Edition)General No 266农村互助养老服务准市场供给研究:原因、逻辑及策略米恩广(云南民族大学 政治与公共管理学院(人民武装学院)，云南 昆明650500)摘要准市场理论是西方国家提升养老服务供给效率的重要理论指导。以准市场理论为指导，探究农村互助养老服务准市场供给机制建构问题，指出农村互助养老服务的公共物品属性、公益性供给、现实性困境是准市场供给的原因所在。当准市场机制嵌入农村互助养老服务体系后，以提升供给效率为目标导向，更新服务理念为切入点、完善主体结构为基点、优化资源配置为着力点、创新供给方式为抓手搭建准市场运行的逻辑框架，作用于农村互助养老服务供给过程。在此基础上，提出完善准市场政策设计、培育准市场环境、优化准市场资本结构、理顺准市场主体关系、建立城乡融合互助养老机制等策略，以为农村互助养老服务准市场运作提供参考。关键词农村互助养老服务;准市场机制;供给逻辑;供给策略 中图分类号C913 文献标识码A 文章编号 1005-8575(2023)01-0110-09第七次全国人口普查数据显示，我国 60 岁及以上人口约 26402 万人，其中 70%的是农民，这说明农村已成为我国社会养老的主战场。针对农村养老问题，国家提出，在农村发展互助式养老，开展社会化管理运营，以提升农村养老服务能力，这说明互助养老已成为提升农村养老服务能力的重要方式，社会化乃其运营的重要方向。实际上，农村互助养老虽被推广，但在实践层面仍需克服诸多困难，最突出的是服务供给效率低，养老需求难以有效满足，主体协同合作机制尚未形成，供给主体活力不足，缺乏竞争性与选择性，这亟待寻求一种新的解决方案。20 世纪 80 年代，老龄化成为西方各国共同关注的民生问题，养老也成为社会政策密切关注的领域，据此，英国等福利国家发起了一场市场化改革，准市场理论应运而生，成为西方福利国家提高公共服务效率的理论指南，这些国家养老服务供给效率显著提升。我国农村地区经济薄弱、养老市场发育不良，尚不具备养老服务市场化运营条件。据此，本文以准市场理论为指导，对农村互助养老服务准市场供给机制如向建构进行探究，以回答“为什么”“谁来供给”“怎么供给”等问题，并以提升供给效率为目标，提供准市场供给策略。一、准市场理论:农村互助养老服务准市场供给的分析框架20 世纪 90 年代，为应对福利国家的福利危011 收稿日期20221001 作者简介 米恩广，云南民族大学政治与公共管理学院(人民武装学院)副教授。基金项目 本文系国家社会科学基金青年项目“我国农村互助养老服务供给模式创新研究”(项目编号:18CSH066)、云南省高层次人才项目“云南城市社区嵌入式健康养老模式及其产业化推进策略研究”(项目编号:YNQ-QNC2018048)的阶段性成果。来自国家统计局官网:wwwstatsgovcn新华网:全国 70%老人是农民 农村养老保障制度亟待建立，2005 年 9 月 25 日。材料源于党的十九大报告、中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见 关于促进养老托育服务健康发展的意见等文件。DOI:10.15970/ki.1005-8575.2023.01.006机，朱利安勒格兰德(Julian Le Grand)等学者提出了准市场(quasimarket)理论，“将其作为增加公众选择、提高公共服务市场效率的工具”1 引入社会养老服务供给改革中，并倡导以具有独立性的机构取代“官僚指令”式的传统供给形式，以改变政府垄断性服务供给者地位，激活市场活力，在供给中形成竞争与选择;通过将政府部门“生产者”“提供者”的角色剥离，转变为“筹资者”，以提升养老服务供给效率。事实上，准市场并非真正的经济市场，而是与完全市场相对应的市场形态，但又有别于纯市场。首先，“准”意味着并非“纯”，即准市场不完全具备市场要素。一是，服务供给者不以营利为目的，而是注重公益性、福利性;二是，服务对象不需要与供给者沟通来确定是否购买此项服务，也不需要在消费时支付费用;三是，供给者不需要通过货币来衡量消费者购买力或决定是否提供服务。其次，原则不同。经济市场运行主要遵循“相互交换和自愿交换”2 等两条原则，而准市场主要供给公共产品和服务，因此供应者、消费者无法完全遵循市场的两个交换规则进行交易，相反遵循“自愿交换原则”，行为便可发生。再次，主体不同。准市场主要运行于社会福利服务领域，政府仍是最重要的主体，经济市场最重要的主体则是企业。然后，目标不同。准市场以社会效益为目标，经济市场是以利润最大化为目标。最后，效率提升方式不同。准市场是通过结合政府监管、组织协调、市场竞争来“促进政策和市场的融合，给政策体系注入新内涵、新使命、新作用，进而提高资源和财政资金的使用效率”3，而市场是通过价格机制、市场规律效用实现资源整合优化。由此可见，准市场理论是一个从供给主体、供给对象角度来衡量和评估服务供给效率的理论框架，是“介于官僚制度和传统市场之间的一种中间体形式”4。在养老服务领域，其重点是利用市场经营理念、运作策略等将政府资源筹集与服务供给的职能剥离，政府主要发挥资源筹集功能，供给由彼此存在竞争又相互独立的其他供给主体来承担，从而“集结了市场与政府的优势”5，这不仅能提升政府资源配置效率和服务能力，而且能够充分释放养老服务市场活力，补齐资源短板，提升服务供给效率。二、农村互助养老服务准市场供给的原因互助养老目前整体运行效果不尽如人意，亟待一种有效方式介入，准市场机制成为一种可供选择的方案。(一)公共物品属性:农村互助养老服务准市场供给的根本原因就农村互助养老而言，互助乃是农村集体行为的选择，养老结果关乎数以亿计农村老人的晚年利益，由此直接受益者总是老人个体。当无数农村老人的需求得到满足时，互助养老行为就具有了公共性的可能，并体现为互助养老服务直接效用与间接效用的共享性。直接效用，即互助养老服务满足农村老人基本需求的保障性作用，服务一旦形成后便会使参与互助的老人受益。同时，农村互助养老模式一旦运行成功，不仅老人个体和群体会受益，整个社会都能得益于互助养老产生的保障效应，从而农村互助养老服务就具有了正外部性、共享性等联合消费特性，此乃公共物品之属性。间接效用，即提供互助养老服务，不仅可增加农民收入，减轻家庭负担，也可推动农村互助养老走向市场化，提升互助养老主体服务技能和生活水平，助推社会发展成果共建共享，此乃农村互助养老服务效用外溢性表现，外溢性实属公共物品属性。由此，共享性、外溢性使农村互助养老服务具有了公共物品属性。事实上，农村互助养老服务并非“纯粹的共同消费物品，而是介于纯粹个人消费物品和纯粹共同消费物品构成的连续体之内”6，这就需要政府发挥公共物品供给职能。但事实证明政府存在“失灵”风险，这就决定了政府不可能包揽。市场主体因追求利润最大化而不会主动提供公共产品与服务，即使参与，当无利可图时供给目标与服务偏好便会发生偏离，这又说明农村互助养老服务市场供给行不通。那么在政府、市场都会失灵的情况下，就需要在供给链上找到一个介于政府与市场之间的平衡点，以弥补二者缺陷。准市场理论主张政府主要发挥“筹集者”111功能，让具有独立资格的机构采用市场方式提供服务，以提升公共产品服务供给效率，与农村互助养老服务供给不谋而合。(二)公益性供给:农村互助养老服务准市场供给的内在原因农村互助养老旨在通过互助使农村老人获得所需养老服务，因此，互助养老服务涉及的是农村老人的共同利益，即公共利益。如果以收费项目为主，诸多老人会因难以负担费用而选择放弃互助，互助养老服务共享性、普惠性也就难以彰显。如果以免费项目为主，固然能顾及大多数老人的既得利益，但医疗护理等服务无法免费供给，且政府因资源、能力的有限性也难以有效供给，因此，服务供给“要考虑服务的共享性，顾及可得性，兼顾经济性与有效性”7，而可得、可及、效率等属性乃公益性内涵，公益性供给便成为农村互助养老服务供给的价值追求。但是若由单一主体或双边主体供给不可能兼顾服务的公益性，因此需要政府、市场、社会等主体协同参与。然而，目前政府在资金、技术、政策等层面支持乏力，社会组织帮扶缺乏持续性，农村养老市场发育不良，加之互助养老服务的公共物品属性致使诸多服务市场不愿提供，致使农村互助养老诸多服务呈弱可得性，供给效果不佳，急需一种有效的供给方案介入。诚然，政府乃农村互助养老服务的重要提供者，市场是资源的集散地、中转站，社会组织是弥补政府、市场缺陷的重要主体，老人与家庭则是最直接的供给主体，任何一方不能缺席，但政府绝不能包揽、市场不能垄断、社会组织不能忽略，家庭更不能脱离。因此，在供给链上必须找到一个既能规避政府、市场缺陷，又能激发社会活力，提升家庭参与热情的链接点，确保广大农村老人受益，从而实现公益性供给。据此，经实践证明能集政府、市场之优势，又能释放社会活力、减轻家庭负担，在福利服务供给中具有联动效应，注重公益性、福利性的准市场机制便可成为农村互助养老服务公益性供给的方式选择。(三)现实性困境:农村互助养老服务准市场供给的直接原因农村互助养老服务是一种“经过集体选择单位这样一个中介，才能将社会资源转化为个人可以享用的公共产品”8，亦是集体偏好选择与消费过程，这就要求必须形成一个政府支持、主体多元、内容丰富、形式多样的互助养老服务供给体系，确保将各种养老资源转化为个体可共享的服务产品。然而，当下农村互助养老服务多元供给机制尚未建立，养老资源个体共享转化率低，服务供给陷入困境。一是思路同质。整体“重设施轻体系、重硬件轻软件”9，各地互助幸福院等很多，但适老设施、智能化、管理制度等建设滞后，甚至空缺，致使体系建设与养老需求适宜性不足。二是内容趋同。随着农村环境改变，养老需求也从过去“比较单一的物质经济保障，扩展到医疗、护理、精神等层面的需求”10，但因资源条件限制，大多数农村老人仅能采取伙食换服务的互助方式，内容单一。同时，政府、社会组织等外部主体也多以物质帮助为主，内容同质。三是主体单一。农村互助养老以老人互助为主，政府帮扶为辅，而市场、社会组织参与度极低，且缺乏持续性，导致互助养老服务外围主体活性不足，难以形成供给合力。四是供需信息失衡。农村互助养老是一种由下而上的运行模式，但农村老人信息闭塞，缺乏沟通反馈主动性，致使供给主体难以有效掌握服务对象的需求内容、方式偏好等关键信息，服务对象也难以准确了解供给主体相关信息，供需信息不对称也成为服务供给一大难题。上述困境就提示必须在现有供给模式中建立一个新的链接点，突破现实困境。而这个新链接点:一方面要能够搜集服务对象需求、供给主体资源等双边信息，以确保供需信息的精准性;另一方面要能通过合理规划，提升供需主体结构、供给内容、方式等要素的匹配性，确保互助养老服务供给效率。据此，主体多元、资源多样、内容丰富的准市场模式便可成为农村互助养老服务供给链接点建构之抓手。总之，农村互助养老服务的公共物品属性、公益性供给，现实性困境等对建构出能规避政府、市场的缺陷，调动社会参与积极性，激发市场活力的供给新方式提出了更为迫切的要求。同时，准市场模式因既契合农村互助养老服务保障211农村老人基本生存和发展权利的要求，又能有效回应农村养老需求的价值目标，因此，准市场供给模式可成为农村互助养老服务供给链接优化、创新的范式之选。三、农村互助养老服务准市场供给逻辑当准市场机制介入农村互助养老服务供给体系后，便将市场运行理念、经营方式作为一种行动方案嵌入其中，基于联动效应，从服务理念、主体结构、资源配置、供给方式四个维度搭建出农村互助养老服务准市场供给逻辑，以维系农村互助养老服务准市场运作。(一)农村互助养老与准市场机制的逻辑关联1 农村互助养老为准市场的嵌入提供了合法性基础互助养老虽是农村自发实行的养老模式，但受到各级政府高度关注。同时，