农村集体产权制度改革中的股...出和转让探析——以陕西为例_闻丽英.pdf

视点-5-在城乡融合发展和持续壮大集体经济的政策背景下，农村集体产权制度改革是新时代维护农民集体收益分配权、保障农民财产性权利的一种重要的实现方式。股权退出和转让关系着农村集体经济的有效实现，特别是农民财产权利的实现。陕西作为全国第一个出台农村集体产权制度改革实施意见的省份，以股权为纽带，以“三变”改革为抓手，以建立归属清晰、权能完整、流转顺畅的集体产权制度为目标，充分利用土地资源优势，发掘出具有陕西特色的改革模式，为集体资产股权退出和转让奠定了坚实的制度基础。现阶段由于政策、法律等制度性约束的存在，掣肘着陕西改革的深入推进，股权退出和转让也暴露出因缺乏规则的指引导致股权纠纷频繁发生等问题。据此，立足法律规范和实证研究，分析陕西农村集体资产股权退出和转让，使集体产权逐渐走向开放，对激活农村要素潜力，实现农民财产权利，彰显集体经济制度价值，有着重要的现实意义。1 陕西农村集体产权制度改革中股权退出和转让的实证考察在进行比较研究的时候，需专注于各实践范本对于相同制度处理上的差异性，并采用功能主义的视角进行分析 1。就本项研究而言，在考察农村集体经济组织的具体形式及其经营运作问题上，从解释论之实证法角度考察陕西各地区的股份经济合作社的运营情况，梳理其股权退出和转让的具体规则，发现该制度独特的功能价值以消除在解释中的盲目性。1.1 股权有偿退出和转让的模式当前农村集体资产股份所有权和收益权虽然基本能够保障股份权能的实现，但未能达到市场经济对产权的要求，对于处分权尤其是股权有偿退出和转让的探索仍十分有限。陕西在明确成员对集体资产股份享有退出权的基础上，通过制定集体资产股份有偿退出和转让的办法，规范成员股份的继承、有偿退出，并及时总结试点经验，适时推广开来 2。从现实来看，这种“稳慎”的改革推进思路符合国情，也契合制度发展规律 3。从阶段性成果来看，陕西针对股权有偿退出和转让采取的模式，遵循集体经济的一般原则即在集体经济组织内部进行转让。在这一原则的指引下，部分县（区）制定了集体资产股权管理办法或者实施细则，如高陵区规定股权转让须在本集体经济组织内部进行。当然，选择这一模式是考虑到集体经济组织的成员权依附于股东身份，如果股权转让没有限制就会使股东权和集体财产权受损的风险升高。正因为如此，股权转让和有偿退出在陕西农村集体产权制度改革中整体推进缓慢，推广性不足。1.2 股权退出和转让的实例探讨1.2.1 西安市蓝田县发轫于2016年的蓝田县董岭村“三变”改革，鲜见于全国其他地区的“三变”改革，创新性地提出集体产权“5149比例化股份制改革”模式，将全部股份按集体占51%、成员占49%的比例进行分配，再注入集体性质的“盛康创”公司。董岭村在经济合作社章程中明确，股权可以继承，户籍不在本村的只继承利润分红、不继承其农村集体产权制度改革中的 股权退出和转让探析以陕西为例闻丽英，李星（西安财经大学法学院，陕西西安710061）摘要 农村集体产权制度改革对维护农户切身权益、壮大农村集体经济具有重要而深远的意义。股权退出和转让作为集体产权制度改革的一个重要方面，其关系着股东权能的实现，在全国股权退出、转让开放性不足的背景下，陕西更是严重受阻，股权退出和转让限制在村集体内部，这种封闭性加剧了股权退出和转让与股东权利实现之间的扞格。通过相关政策配套增强规范的协同性；程序规则指引使得股权退出和转让有序化；从实体内容规范增强退出和转让的可操作性。关键词 集体产权制度改革；转让和退出；程序；实体 中图分类号 F321.32 文献标识码 A 收稿日期 2022-07-20 基金项目 陕西省社会科学基金项目“陕西农村集体产权制度改革中股权配置与股权管理研究”（项目编号：2018F020）。作者简介 闻丽英（1973），女，陕西铜川人，副教授，硕士生导师，研究方向：农村法制与与房地产法；李 星（1994），男，陕西汉中人，硕士研究生，法学硕士，研究方向：农村土地法制。闻丽英，等：农村集体产权制度改革中的股权退出和转让探析视点-6-农村经济与科技 2022 年第 33 卷第 23 期（总第 547 期）他权利。继承的股权也可以转让，但在股权转让时，合作社应是第一购买人。在合作社没有意愿回购时，可以在股东内部转让。实际上，董岭村股权退出和转让的内部性限制，一方面维护了集体所有制的主导地位，但另一方面也阻碍了农地产权的市场化。应对这一问题，董岭村采取重塑集体土地权属关系的方式，在集体和成员之间将土地承包经营权按5149的比例折股分配后再进行市场化流转，并将收益转换为土地社会保障金和农地规模化公积金，激励农民农地产权的自由进入和退出，有效化解了农地流转的风险问题，同时也强化了土地流转的经营效能 4。1.2.2 西安市高陵区高陵区作为全国农村改革试验区，2015年即开始探索农村集体资产股份权能改革，赋予成员对股份的收益权、有偿退出权和抵押、担保权。当前，高陵区在集体资产股份制改革重大问题上的部分做法已初见成效。对于股权退出和转让，高陵区各集体经济组织大多较为谨慎，目前并未放开股权对外转让。具体而言，对于折股量化的股权在改革初期实行动态管理，仅对生死、婚迁、身份变化等人群进行微调，这种模式确实保障了成员的收益权，但继承权却难以实现。另外，高陵区通过设立农村产权价值评估、抵押担保、收储交易机构，并由区财政设立风险补偿基金，基本形成了农村产权流转的市场体系。可见，高陵区农村集体资产股权赋能的具体实践，依托股权交易规则和产权运行机制，推动了农村产权要素的交易流转。1.2.3 榆林市榆阳区2019年榆阳区被确定为首批全国农村集体产权制度改革试点示范区。围绕赋能于股，建立区乡村三级产权流转交易信息服务平台，打通了股权交易融资的壁垒。通过分析赵家峁村股份经济合作社章程发现，股权可以继承、转让和赠与，但是不得退股提现。这种将股权退出和转让限制在村集体内部的做法，从操作上来讲可以有效保护私人财产权，维护农村集体经济的稳定性 5。但从理论上看，股份合作制改革后成员获得的股权属于私权范畴，过度的干预和限制与产权市场化的要求不相符合，而且封闭性更是加剧了股权退出和转让与股东权利实现之间的扞格。2 农村集体产权制度改革中股权退出和转让的问题分析通过上述实践考察，农村集体产权制度改革中股权退出和转让暴露出集体经济组织利益实现困难、股权退出和转让封闭性等问题，即如何平衡集体产权和成员财产权，以实现集体和集体成员的利益最大化。2.1 相关政策措施不配套陕西农村集体产权制度改革政策推进中不乏有推动集体产权制度完善的积极内容，但也存在政策匹配性不高、细化不够等问题。具体包括：其一，改革单兵突进，协调性、前瞻性不足。陕西作为缺乏自发改革驱动力的经济欠发达地区，区际差异较大，集体资产价值同村庄的区位条件和收入水平存在显著相关性。而且陕北、关中以及陕南地区的经济基础和产业形态各异，部分村庄清产核资与股权分配顺序混乱，政策落地流于形式。其二，改革流程不规范，存在违反政策规定的问题。在改革政策的指导下，要严格遵循体系化的步骤，陕西个别地区的改革却呈现出步骤倒置的问题，在成员界定尚未作出准确评价、改革效果尚待实践检验的阶段，为增加股权退出和转让收益，急于推进股权对外转让。除上述限制外，股权退出和转让的政策限制不符合市场交易规则，在相当大程度上制约了集体经济组织在更大范围内和更深层次上的发展 6。股权退出和转让程序规则的缺失，导致股权退出、转让受阻，不利于股权运作机制的形成和巩固集体成员的既得利益，这种状况势必也会影响农村集体产权制度改革的顺利实施。2.2 股权退出和转让的程序规则缺失体现股权价值最重要的方式就是股权退出和转让。当前股权退出和转让无序化的主要原因，一方面是外部条件难以与集体经济组织内部股权退出和转让规则相匹配；另一方面是股权退出和转让的程序缺位。股权退出和转让的规则和程序缺失致使股权价值难以完全市场化。从权利公示方式看，农村集体产权制度改革中的股权退出和转让客体续承了股权的形式要件和债权的根本特征，股权退出和转让实践中罕有规定权利公示的方式，仅凭借交付股权出资证明，难以形成有效的公示信息和公示效果。即使以第三方出具的股权他项权证作为股权转让的公示方式，虽然登记公示模式是符合物权公示原则，但是在集体经济组织主体和集体资产股权立法不完善的情况下，股权转让的市场风险和法律风险较高，考虑到集体资产股权的特殊性，采取其他权利转让的公示方式不足以保障受让人的合法权益。此外，土地股等股权的价值衡量也需考虑集体经济组织发展的潜在价值等多方因素。因此，股权价值评估标准和流转规则的缺失，导致股权退出和转让过程中成员股东的私权利极易受到侵害。2.3 股权继承和有偿退出无章可循农村集体经济组织的自治基础一直较为淡薄，国家公权过度的政治阻力使之无法具备私法团体的视点-7-品格，导致成员权私法属性难以彰显。改革实践表明，由于成员股东之间存在特殊的人身信任关系，因而对股权继承作出一定限制，甚至有的地区规定股权不得继承。调研发现，股权继承和有偿退出在陕西许多地区处于停顿或悬而未决状态，随着时间的推移，矛盾在不断累积。理论上，股权大多是由集体资产量化分配而来，具有天然的福利性，这决定了股份合作制的股权难以流转。因此，对于股权继承和转让的实践例证寥寥无几。一方面，缺乏规则引导，直接实施股权继承和退出，可能会破坏股权固化的制度设计初衷；另一方面，成员行使退出权之后，非集体经济组织成员受让股权，在缺乏规则机制约束的情况下，容易造成股权管理混乱。更甚之，改革之后又会重新回到农村人地合一的区域化情境，成员的“脱域化”将进一步减弱成员与集体的联系。显然，在农村人口流动性不断增强的社会背景下，股权继承和退出受阻，会影响股权价值的实现，还会造成许多社会问题，如异地搬迁、离家求学涉及到的户口迁移问题等。因此，股权继承和流转缺乏切实可行的规范，一定程度上限制了集体经济组织在更大范围内和更深层次上的发展。3 农村集体产权制度改革中股权退出和转让的完善路径农村股份经济合作社作为特殊法人，必须逐步开放股权，改变封闭的股权运作机制，既有利于实现成员股东的部分股份处置权，克服股权分散决策难，又有利于解决平均持股激励不足，促进集体各种生产要素的优化组合和配置。3.1 加强相关政策配套协同不同类型、不同区域农村集体产权制度改革的政策措施理应区分适用。对于改革配套政策的实施问题，应当在理顺农村各类经济组织财产关系的基础上，充分考虑各村实际和改革进展，对相关政策措施予以调整和细化，增强规范的可操作性和人性化。第一，基于集体产权改革实践的地区差异，为避免地区之间的不协调甚至矛盾冲突，要加强对农村各项改革的统一领导和协调，对于各类认知偏差和实践误区，不断强化政策选择和角色塑造，以纠正政策实施的误区。第二，应明确能够对外转让股权的集体经济组织的范围。同时，根据各类资产存续现状，合理兼顾经营性资产股份制改革和其它类型资产的产权改革，对改革过程中出现的偏离现象进行有限而非系统化的呈现，以增强政策配套的适应性。3.2 设立股权退出和转让的程序规则打破股权的封闭性是农村集体产权制度改革向纵深推进的必然之举。一般而言，股权转让需要一套明确的转让程序，通过规则指引使得股权退出和转让有序化。具体程序设立可以遵循：首先，明确股权退出和转让应在平等、协商的基础上进行，并应当对集体资产定期评估，及时公示资产质量、股权收益等情况，尽量避免由于信息不对称导致股东利益受损。其次，集体成员应先将股权转让意向通知集体经济组织和其他成员，以保障集体及其成员的优先购买权。再次，若集体不愿回购股权或者集体成员放弃购买拟转让股权，则视为转让股权的股东可以与外部人员进行股权交易。再次，鉴于集体经济组织的超强人合性以及股权交易的不确定风险，应对受让股权的外部人员进行必要的利益平衡。最后，在达成对外转让合意的基础上，应当采取股东名册记载生效主义与交付股权凭证对抗主义相结合的公示方式，充分保障受让人的权利实现 7。此外，在股权转让环节中也可以增加异议成员请求集体经济组织回购拟转让股份的规定，既能保证成员的退出性，又能