欧盟出台新《欧洲创新议程》大力支持深科技创新_刘小玲.pdf

科技中国 2023年1月 第1期102欧盟出台新欧洲创新议程大力支持深科技创新刘小玲1，董瑜1，张丽娟2（1.中国科学院文献情报中心；2.中国科学技术信息研究所）新一轮创新浪潮深科技创新即将来临。深科技创新来源于尖端科学、技术和工程，通常是物理、生物和数字领域融合发展的产物，在应对全球挑战方面具有巨大潜力，还能推动整个经济和社会创新，改变欧盟商业和市场格局。为发展更循环的、数字化和资源效率更高的经济，在新冠疫情和俄乌冲突背景下减少对关键技术和原材料的战略依赖，欧盟委员会于2022年7月5日出台新版欧洲创新议程，旨在使欧盟引领新一轮深科技创新，促进向绿色化和数字化双转型，加强欧洲的技术领先地位，并为气候变化和网络威胁等社会挑战提供创新型解决方案。议程共确定五大旗舰行动，分别为：改善深科技企业融资渠道；通过试验空间和公共采购支持深科技创新；加强区域创新生态系统建设，弥合创新鸿沟；培养、吸引并留住深科技人才；完善政策制定工具。一、改善深科技企业融资渠道（一）挑战欧盟大型科技公司数量明显少于美国和中国，初创企业融资能力也比较低。许多因素造成了这一问题，如欧洲企业外部融资的主要来源是贷款等传统银行产品，股权的作用相对较小。与美国和中国相比，欧盟缺乏风险投资基金。欧洲的风投市场具有分散和规避风险的特征，许多投资者专注于早期、狭窄的区域市场，导致后期投资轮数较少，规模也更小。大多数规模较大的投资由海外投资者推动，与美国相比，首次公开募股（IPO）在欧盟地区也扮演着相对次要的角色。（二）旗舰行动欧盟的目标是到2025年撬动450亿欧元的私营部门资金用于支持深科技企业成长，并降低融资成本。主要举措包括：一是重新平衡债权融资股权融资激励。欧盟委员会已经提议，在企业所得税中提供一 项“债 权 股 权 纠 偏 补 贴（DEBRA）”，为企业股权融资提供类似债权融资的税收减免优惠。一旦欧洲理事会采纳这项提议，所有非金融企业在募集新的股权资本时都有资格获得补贴，并且中小企业的名义利率高于大企业，计税时可扣减的部分更多。二是简化并放宽上市要求。欧盟委员会将于2022下半年推出上市法案，针对某些类型的企业简化并放宽初次和后续的上市要求，使股票发行人能够减少成本，增加法律确定性。同时，为使创始人和家属在上市后既保持控股权，又能筹集更多资金并享受上市相关好处，上市法案还建议在欧盟范围内根据各国相关法律制度就“双重股权结构”进行协调。欧洲投资基金也将对即将或打算上市的中小企业进行投资，以吸引更多私营部门科技中国 2023年1月 第1期103投资支持中小企业实现扩张和增长。三是后期阶段风险资本融资。欧洲投资银行将于2027年前投入55亿欧元支持突破性创新。“欧盟投资计划”中的“欧洲风险资本扩大行动”机制将被进一步推广，以吸引更多新增私营部门资金和机构投资者，尤其是以风险较低的准股权投资来补充风险投资。为此，欧盟委员会将召集养老金、保险和主权财富基金等大型机构投资者的领导人，探讨增加对风投基金的投资。二、优化深科技创新环境（一）挑战深科技创新的性质和双转型的紧迫性要求在“负责任的监管”方面取得更大进展，以促进创新者开展试验，确保公众接受，并使监管机构能够适应新领域。此外，当前欧盟各成员国政府采购对创新的支持不够，81%的经合组织国家制定了促进创新采购的政策，但欧盟成员国只有1/3制定了相关政策。（二）旗舰行动采用监管沙盒、测试平台、现实实验室和创新采购等试验性监管措施促进深科技创新。一是监管沙盒。欧盟委员会将：于2023年上半年发布一份指导文件，介绍监管沙盒、测试平台和现实实验室相关应用，供政策制定者和创新者参考；于2023年创建“GovTech孵化器”，部署创新型数字化政府解决方案；试点组建“创新友好型监管顾问团队”，就监管环境和商业模式相关新技术提供政策建议，促进数字技术在公共服务中的应用。二是试验平台。欧盟委员会将于2023年在“地平线欧洲”框架计划下建立可再生氢开放创新试验平台，开放相关试验设施和服务。三是创新基础设施。欧盟委员会已对“国家研发与创新补助框架”进行了修订，将允许成员国把国家补助用于建设和升级测试和试验基础设施。欧盟委员会还将于2023年启动用于人工智能创新的测试和试验设施，使创新者能够在现实环境中大规模测试其解决方案和产品。四是创新采购。欧盟委员会将：支持组建创新采购专业顾问服务机构，作为公共采购者与创新供应商之间的中介；支持设立现实实验室和孵化器，例如把创新者与公共管理部门联合起来，提供满足公共需求的创新型解决方案；更新关于创新采购的国家政策框架和投资指南。三、加强区域创新生态系统建设，弥合创新鸿沟（一）挑战欧盟在研究和创新绩效方面的区域差异很大，创新鸿沟不断加深。创新成果的扩散以及突破性技术的应用不佳，区域创新生态系统中存在尚未挖掘的潜力。（二）旗舰行动通过建立区域优势和确定重点战略领域，支持欧盟关键优先事项，为欧盟建设互联的区域性“创新谷”奠定基础。一是建设互联的区域性深科技“创新谷”。“创新谷”旨在通过加快创新成果（包括深科技创新成果）的研发和部署来强化欧盟各地的创新生态系统，将把创新性强弱不等的区域“组队”，共同攻克欧盟面临的最急迫挑战，如减少化石燃料依赖、确保粮食安全、推动数字化转型、实现循环经济等。欧盟委员会将于2023年底启动该项目，届时将确定100个区域，通过提升其研发投资和政策的协调性和方向性，努力把欧盟各地的多元性转化为优势，协作打造新的价值链。二是完善特定领域的创新生态系统。欧盟委员会将大力支持可再生能源和低碳氢领域的突破性创新。例如，“地平线欧洲”计划投入2亿欧元，支持建设“氢谷”，到2025年将达到50个，努力打造覆盖整个氢能价值链的区域生态系统。拟出台的欧盟芯片法案将投入超过430亿欧元，支持芯片产业发展，将在欧洲各地提供设计工具并建立试产线，推动进行芯片原型设计、测试和试验。三是实施欧洲共同利益重要项目。欧盟委员会将支持成员国合作实施跨国的“欧洲共同利益重要项目（IPCEI）”。电池领域的2个IPCEI已在电池研发和产业科技中国 2023年1月 第1期104部署方面投入超过60亿欧元，未来还将撬动140亿欧元的私营部门投资。微电子领域的第2个IPCEI即将启动，健康、云计算、氢能、太阳能、风能等领域的IPCEI也将陆续推出。四是创新空间。欧盟委员会将：构建基于人工智能的开放平台“创新空间”，以支持科学思想的传播和研究成果的获取，为利益相关者提供技术和市场趋势、知识产权、需求等有关创新挑战和机遇的信息；推出“欧洲创新理事会规模企业100家计划”，从欧洲创新理事会以及其他计划的资助对象中确定100家具备潜力的深科技初创公司支持其扩大规模，使其成为全球领军者或是具备潜力的独角兽企业。四、培育、吸引和留住深科技人才（一）挑战欧盟在全球人才竞争中处于弱势，科技人才正从欧洲移居至美国，同时欧盟对早期职业阶段（包括博士）全球人才的吸引力也低于美国、加拿大、澳大利亚等国。欧盟技能短缺的趋势也在加剧，人工智能和网络安全专业人员与美国差距明显，且存在地区集中性问题，最具创新和创业精神的高校集中在主要城市地区。（二）旗舰行动一是培养和吸引深科技人才。欧洲创新与技术研究院将在3年内面向欧盟所有成员国培养100万深科技人才，并根据新材料、合成生物学、清洁技术等深科技领域的需求，更新人才培养计划。欧盟委员会将通过“数字欧洲计划”支持高等教育机构培养数据科学、人工智能、网络安全和量子技术等领域的人才。欧盟委员会还将与成员国合作，设计一个人才库，帮助欧洲企业寻找国际人才。“学生和研究人员指令”和“欧盟蓝卡指令”将提供法律途径吸引欧盟以外的高技能工人、研究人员和学生。二是扩大职工股票期权应用。欧盟委员会将在欧洲创新理事会论坛中设立股票期权工作组，以探寻途径清除当前制约欧盟各地职工股票期权应用的管理障碍。该论坛首先将让欧盟委员会和成员国能够交流信息、分享最佳实践，同时推动欧盟各地采取协调一致的做法。三是推广创业和创新文化。欧盟委员会将：组建创新政策和实践同行学习和评审社区，汇集高等教育机构、政府官员和关键利益相关方，推动采用相关政策和实践，确保高等教育机构为所在社区的创新活动作出更大贡献。从2023年起，“伊拉斯谟+创新联盟”将支持培养创业技能，并特别关注深科技技能，帮助学生创业者实现想法。五、完善政策制定工具（一）挑战有影响力的创新政策必须基于准确的监测和评估，同时应跟上创新性质的变化。关键术语和政策相关数据往往难以比较，存在多种含义，这使得欧盟和成员国层面的决策者很难就创新现状和趋势达成共识。（二）旗舰行动一是开发强大的、可比较的数据集和通用数据分类法，为欧盟各级政策制定提供信息依据，并为成员国提供政策支持。二是以数据为基础制定政策。欧盟委员会将于2023年第一季度发布一份关于初创公司、规模企业和深科技创新定义的报告；还将设立一套关于初创公司、规模企业和深科技创新的指标，支持区域、国家和欧盟层面针对创新生态系统政策的分析和建模。三是支持成员国。欧盟委员会将通过“下一代欧盟”计划中的“技术支持工具（TSI）”支持成员国和各地区拟定并落实更好的创新政策。此举将为成员国提供关键支持，包括向政策制定工作提供数据采集支持，向公共采购工作人员提供能力建设支持，提供监管方面的意见以及如何使用“监管沙盒”的建议等。四是协调政策。加强欧洲创新理事会论坛的作用，加强最佳实践交流和国家创新政策的协调，就战略研究和创新政策问题向欧盟理事会、欧盟委员会和各成员国提供咨询建议。