祁连山国家公园生态管护长效机制构建建议_张壮.pdf

观察40祁连山脉位于青藏高原东北部，地跨青海、甘肃两省，是我国西部重要的生态安全屏障和重要的水源产流地1。长期以来，祁连山地区由于产权主体虚位、责任主体缺位、责权利错位，自然生态环境遭到严重破坏。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视祁连山生态保护工作，习近平总书记多次对祁连山生态保护作出重要指示、批示。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了祁连山国家公园体制试点方案，全面启动了祁连山国家公园体制试点工作。近年来，青海和甘肃两省认真学习习近平总书记重要指示精神，积极推进试点区建设，切实履行生态环境管护职责，祁连山地区林草覆盖率大幅提高，生物多样性显著提升，生态服务功能明显增强2。但也要清醒地认识到，高起点、高标准、高质量构建具有中国特色、祁连山特点的生态管护长效机制，仍然面临制度体系有待完善、资金来源渠道较窄、后续产业支撑不足等现实困难和挑战。为此，本文设计了由动力机制、运行机制、协调机制、考核机制和保障机祁连山国家公园生态管护长效机制构建建议*文/张壮赵红艳Suggestion on the Establishment of a Long-term Mechanism for Ecological Management and Conservation of Qilian Mountain National Park摘 要 构建长期、稳定、高效的生态管护机制是保护祁连山国家公园高寒典型山地生态系统，持续增强其生态功能，实现人与自然共生共荣的重要制度保障。本文设计了由动力机制、运行机制、协调机制、考核机制和保障机制共同构成的祁连山国家公园生态管护长效机制，为实现青海、甘肃两省“问题共商、责任共担、园区共建、利益共享、结果共评”的战略目标提供新的参考。关键词 中国特色；祁连山国家公园；高质量建设；生态管护；长效机制制共同构成的祁连山国家公园生态管护长效机制，为实现青海、甘肃两省“问题共商、责任共担、园区共建、利益共享、结果共评”的战略目标提供新的参考。培育动力机制培育祁连山国家公园生态管护动力机制是构建这一地区生态管护长效机制的重要组成部分，能够激发生态管护的内生性力量，提高地区的自主发展能力。因此，培育祁连山国家公园生态管护动力机制要紧紧围绕动力源展开设计，使动力机制在面对动态的外部环境时能够自动、自发地作出适应性调整与建设性完善。一要突出党组织的带动力。党组织是确保党的路线方针政策和决策部署在祁连山国家公园贯彻落实的保障，也是园区开展各项工作和提升整体效能的基础。要把党组织嵌入祁连山国家公园治理结构中，针对不同受众群体开展生态观察、生态探险和生态教育等各类服务主题活动，进而培养和唤醒访客内心深处的生态情怀、生态良知和生态责任。二要提升政府的推动力。政府是推动祁连山国家公园生态管护的重要主体。政府应引导支持社会资本以招投标的方式进入园区参与生态管护和进行生态产品生产；还可以鼓励当地金融机构为参与园区生态管护的企业提供专项贷款，为生态管护工作注入新的动力。三要创造市场的拉动力。市场拉动是祁连山国家公园保持生机与活力的“关键变量”。只有打通“绿水青山”向“金山银山”的转换通道3，才能激发祁连山国家公园高品质建设的内生动力。要在深度研究祁连山国家公园的市场需求和消费规律的基础上，进一步减税降费，释放经营主体的经营活力。借助国家公园品牌，利用各类媒体大力宣传“天境祁连”，不断挖掘下沉市场消费主体在生态体验、自然教育、野外观测以及生态旅游等方面的消费潜力。与科研单位联合开发新型生态产品和生态服务，培育消费新热点。四要增强社会的互动力。社会互动力是指社会发展中的政府、企业、社区、居民等主体为了一个目标而进*基金项目：国家社会科学基金项目“祁连山国家公园体制试点区生态保护长效机制研究”（18BJY037）；国家社会科学基金项目“习近平生态文明思想在青海的实践研究”（19XKS003）DOI:10.14026/ki.0253-9705.2022.24.00641ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.50 No.24 2022行交互的有效程度。为实现园区生态保护、绿色发展、民生改善等多重目标，需要拓宽信息网络，搭建交流平台，开展文化活动，提高各种社会力量良性互促的能力。五要强化执行的实现力。执行的力度、广度和深度直接影响祁连山国家公园生态管护相关政策贯彻落实的效果。要持续优化执行组织结构，提高员工的执行效率，顺畅沟通反馈机制，健全激励约束机制，降低政策执行成本，为实现园区高质量生态管护和可持续发展提供动力保障。规范运行机制为构建主体明确、责任清晰、相互配合、央地协同的运行机制，应充分考虑当地不同空间尺度的地区差异，从资源管护、访客管理、特许经营等多个层面采取措施，切实提高园区的自行运转能力。一要强化自然资源管护。自然资源是人类赖以生存的重要物质基础。强化祁连山国家公园自然资源管护对于维护西北地区生态安全具有重要意义。要做好园区范围内的自然资源统一确权登记4，明晰自然资源产权属性，摸清自然资源底数，加强监管巡护，构建信息交流平台，组建专门管理机构，实现自然资源集中统一管理。二要完善访客游憩管理机制。建立访客服务平台，实行门票价格管理和预约购买制度，严格控制访客人数；提高讲解员职业技能，提升讲解技巧和讲解内容黏性，通过科学讲解进一步加强对访客的科普宣传。三要引导规范特许经营活动。科学合理的特许经营制度是祁连山国家公园实现绿色运营、园区创收、资源管护、生态产品价值转换的重要保障。要建立同国际接轨的国家公园特许经营管理及运营模式，设立专门的国家公园特许经营管理机构，建立一套完善的特许经营招标体系。鼓励原住居民参与特许经营项目，促进特许经营方式多元化。制定特许经营资金收支标准，完善特许经营监管机制。四要推动社区健康协调发展。要合理调控园区内社区人口规模，停止外来人口迁入，清退“空挂户”居民，有序推进生态移民。优先雇用周边社区居民担任自然教育讲解员和生态管护员等。发挥扶贫资金的最大效用，依托当地资源优势，使用并推广已经取得成功的产业发展模式，如“国家公园地方政府龙头企业种养户”的种养模式，实现周边社区与园区的协调发展、绿色发展和高质量发展。五要建立社会多方参与机制。引导和鼓励不同类型的社会群体和社会组织参与园区建设与管理；建立公益捐赠平台，接受各类社会捐赠；设立志愿者准入标准，完善志愿者激励机制，规范志愿者管理制度；加强同科研机构和国际代表性国家公园的合作联系。同时，发挥不同社会群体和社会组织的协同作用，加快构建社会多方参与机制。完善协调机制高质量建设祁连山国家公园涉及政府、企业、社会和公众等多方利益主体。各主体之间的关系复杂，利益诉求差异明显，需要构建与之相适应的利益协调机制，以实现多方利益共赢的战略目标。一要构建利益表达与协商机制。成立祁连山国家公园利益协调委员会，听取多方利益主体关于祁连山国家公园管护和建设等方面的意见和建议，并经过汇总和讨论，寻求各方利益诉求的最优平衡方案，确保园区管护政策及其规划得到理解、支持和贯彻实施。二要构建利益分配与补偿机制。为解决各方利益主体不同利益诉求可能产生的矛盾冲突，要突出园区主体功能定位，把着力点放在构建以公正分配利益为中心，以扩大补偿范围为重点，以丰富补偿方式为手段，以“政府引导、市场运作、合理补偿、循序渐进”为原则的利益分配与补偿机制上。三要构建利益监督与反馈机制。构建既严又准、切中肯綮的利益监督机制有助于园区自然生态管护工作的有序开展，构建有效的反馈机制有助于将问题及时反馈给相关监督部门或独立的第三方监督机构。由监督机构负责甄别处理出现的问题，同时向社会公示处理结果，以警示园区建设相关部门或组织。四要构建利益保障与激励机制。明晰利益相关者的权利与义务，确立协调各方利益诉求的具体方案。要依据国家相关的法律法规，因地制宜地制定合理且适度的制度与细则，制定详细的奖惩措施，以确保构建祁连山国家公园生态管护协调机制有法可依、有据可循。同时，按照奖惩措施，对有贡献的利益相关者给予奖励，对违反园区管护相关规定的行为给予惩罚。规范考核机制规范祁连山国家公园生态管护考核机制不仅能够有效调动管护主体的积极性，也能通过惩罚措施确保管护主体在开展工作过程中做到认真负责。一要完善考核指标体系。依据我观察42国生态文明建设总体要求和主体功能区规划对考核指标体系进行完善。要明确生态管护的考核目标，将考核目标细化为具体的考核指标。要精心设计考核指标，既要在传承创新中提取出一些具有共性的指标，又要依据区域层次性原则提炼出能够体现祁连山特色的个性化指标，力求选取的指标能够全面、真实、客观地反映当地的实际情况。二要加强考核队伍建设。在考核主体相关的教育培训中，要注重考核人员的思想政治教育、职业道德培养和业务知识培训，切实提高考核质量和考核水平。在考核人员中，要推行资格认证制度，对考核参与人员的考核资格、考核能力、政治素质等进行资格认证考试，全面提高考核人员的素质能力。另外，要优化考核队伍结构，以考核人员的学历、专业和年龄为重点，逐步构建多领域、多层次的考核人才队伍。三要科学设计考核内容。对祁连山国家公园生态管护进行考核，需要相关专家结合生态管护人员工作规律，按照科学、系统、规范的原则，设计考核内容，保证生态考核结果能够真实地反映生态管护工作成效，反映潜在的基础管理问题。四要建立考核追踪制度。生态管护工作是一项长期性工作，其工作目标在短期内无法全部实现。要根据祁连山不同区域的地理气候条件、经济发展水平、民族复杂程度和主管领导更替等情况，设计科学、合理、可行的考核周期，按照考核周期对各级领导干部的生态管护工作进行考核。并在每次考核结束后，基于考核激励办法和考核结果，对考核对象做出奖惩，确保生态管护工作科学化、规范化开展。健全保障机制健全祁连山国家公园生态管护保障机制是祁连山自然生态系统得到有效管护的重要支撑，是完善生态管护长效机制的重要组成部分，需从战略高度加以实施。一要搭建开放互通的运行保障平台。加强园区生态管护、监测巡护与科普宣教等方面的基础设施建设。定期对园区内的各种自然资源进行多元统计分析，打牢园区生态管护相关工作数据和技术服务的基础。搭建学术交流平台，鼓励科学技术探索和理论政策创新，推进研究成果转化落地应用，提升园区运行保障水平。二要建立以财政投入为主的多元化投融资保障机制。按照事权与财权相匹配的原则，确保财政投入的常态化和长效化。依据园区面积、生态分量和管护成效等指标，进行点对点、面对面的奖励和补偿。建立以资金补偿为主，实物、技术、就业等补偿为辅的综合补偿机制5，共同守护祁连山的生灵草木和绿水青山。在确保园区生态管护和全民公益属性的前提下，拓展特许经营模式，设立祁连山国家公园基金，完善经常性社会捐助制度，撬动更多金融资本、生态管护基金和社会公益资金，共同参与祁连山国家公园建设与发展。三要提高风险识别、预测及规避水平。积极开展提升园区工作人员获取、处理信息能力的专题培训，提高其对园区风险评价、风险防范和风险处置的能力。不断提升信息化服务能力，拓宽信息收集渠道，及时捕获各类风险信息，全面提高对园区风险和未来发展的研判力。构建不确定性风险预警体系，对可能出现的突发性事件、自然灾害及市场风险，提前发出预报和警示，阻断风险转换通道。完善金融服务体系，建立健全野生动物致害补偿和保险制度，探索风险防范新模式，全面提高园区各类风险的防控能力。总之，由动力机制、运行机制、协调机制、考核机制和保障机制构成的祁连山国家公园生态管护长效机制，是按照整体、循环、再生的原则，构建的系统化运作的制度体系。各个机制自成一体，又互为条件、相互依存、相互促进、相互补充、相互成全、不可分割，协同推动整个机制实现动态平衡、良性运行。因此，发挥长效机制的整体合力优势，有利于祁连山国家公园实现责、权、利、效的有机统一，对于从根本上解决祁连山历史遗留问题，从源头上化解生态环境保护和经济社会发展的矛盾，全面提升跨区域协同管护能力和高质量发展水平，具有重要的现实意义。参 考 文 献1唐小平,唐忠杰,张小平,等.国家公园：美丽中国的国家