农地确权、土地流转与农户最大地块利用效率_朱莉芬.pdf

城乡融合发展与全面推进乡村振兴第 32 卷第 6 期2022 年 11 月Vol.32No.6Nov 2022DOI:10.3969/j issn.1674-8131.2022.06.008*收稿日期:2022-09-11;修回日期:2022-10-29基金项目:国家社会科学基金重点项目(18AJY018)作者简介:朱莉芬(1973)，女，四川邻水人;博士，研究员，硕士生导师，主要从事农业经济学和区域经济学研究。李敏(1997)，女，重庆南川人;硕士，主要从事区域经济学研究。石永明(1980)，男，山西文水人;硕士，主要从事农村土地管理研究。农地确权、土地流转与农户最大地块利用效率朱莉芬a，李敏a，石永明a，b(重庆工商大学 a 长江上游经济研究中心;b 经济管理实验教学中心，重庆 400067)摘要:小农户家庭经营仍是当前我国农业经营的主要形式，而且一户经营多块土地的现象较为普遍;农地确权可以通过影响农户的投入决策和土地流转决策对农地利用效率产生影响，因而深入探讨农地确权对农户最大地块利用效率的影响具有重要的现实意义。然而现有文献对此缺乏研究。本文认为，影响农户的土地流转行为是农地确权作用于农地利用效率的主要路径之一，单从这条路径来看，农地确权不仅要促进土地流转，而且要使农地向高效率的农业生产经营者集中、要改善农户的分散经营状态，才能显著提升农地利用效率。然而，在现实中可能存在多种因素对该路径形成阻碍，导致农地确权的政策效应未能充分显现。基于 2019 年在吉林、江苏、四川三省 297 个村庄抽样调查的1 058 份问卷，运用 DEA-Tobit 模型和中介效应模型的分析显示:相比未确权的农户，已确权农户最大地块利用的综合技术效率和纯技术效率较低，反映出当时样本村庄的农地确权还未有效促进农地利用效率的提高，甚至可能起到相反的作用;相比未确权的农户，已确权农户在确权后的土地转入概率较高，但最大地块面积较小，而有土地转入的农户比没有土地转入的农户、最大地块面积较大的农户比最大地块面积较小的农户最大地块利用的综合技术效率和纯技术效率更高，表明在农地确权影响农地利用效率中土地转入具有遮掩效应、最大地块面积具有中介效应。可见，农地确权提高了已确权农户转入土地的概率，土地的转入虽然可以在一定程度上减弱农地确权与农户最大地块利用的综合技术效率和纯技术效率之间的负相关性，但并没有加大最大地块的面积，由此带来的经营分散加剧可能正是已确权农户最大地块利用效率低于未确权农户的原因之一。相比已有文献，本文对农地确权影响农地利用效率的土地流转路径进行了深入探究，并针对农户最大地块利用效率进行了经验分析，深化了农地确权的政策效应研究，也细化了农地利用效率的影响因素研究。本文研究表明，不但要继续化农地“三权分置”改革和持续开展农村土地确权登记颁证“回头看”工作，还应扫除阻碍农户土地流转的其他障碍，加强对农户土地流转的引导和农村土地整治，促使农地向高效率经营主体集中，并努力解决农户多地块分散经营的问题，进而更有效地促进农地利用效率提升。关键词:确权颁证;农地流转;综合技术效率;纯技术效率;规模效率;分散经营中图分类号:F321.1文献标志码:A文章编号:1674-8131(2022)06-0111-12111一、引言党的二十大报告提出，要“全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果，加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。历年的中央一号文件也多次强调，要牢牢守住保障国家粮食安全的底线。粮食生产离不开土地，而土地资源是有限的，尤其是我国的人均耕地面积不到世界平均水平的 40%，因此保障粮食安全最有效的途径就是在有限的土地资源上提高农地利用效率(许恒周 等，2012)1。影响农地利用效率的因素有很多，主要包括农户家庭特征、自然条件、耕地资源禀赋、耕地细碎化程度、经营规模、农业机械总动力、有效灌溉率、农业补贴、技术水平、农业政策等(许恒周 等，2012;冯晓红 等，2011;杨志海 等，2015;许玉光等，2017;张玉娇 等，2017;姜晗 等，2020)1-6。其中，农地经营者的性质(能力)和其土地资源状况是影响农地利用效率的两个主要因素。从农地经营主体来看，当前小农户家庭经营仍是我国农业经营的主要形式，根据第三次农业普查数据，全国小农户数量占到农业经营主体的 98%以上，因而如何提高农户的土地利用效率成为亟待解决的重要问题。而在现行的农村土地制度下，每个农户都拥有土地承包经营权，导致人均土地资源规模小而难以产生规模效应，严重影响到农地利用效率的提高。因此，国家积极深化农村土地“三权分置”改革，并大力推行农地确权颁证，以在充分保障农户土地权益的基础上促进农地有效流转，进而通过土地经营权向愿意并善于农业生产经营的农户集中来扩大农地经营规模并实现土地利用效率的提高。那么，在农业农村经济发展实践中，农地确权是否有效促进了农地流转并提高了农地利用效率?已有文献对此进行了深入分析，但并未得出一致的结论。一部分研究肯定了农地确权对农业生产和土地利用的积极作用，比如:高强和孙光林(2020)研究表明，农地确权后能有效促进土地流转，进而扩大农户平均地块面积和最大地块面积，降低土地细碎化程度，提高农地产出水平7;林文声等(2017)和吴格格(2020)认为，农地确权能有效激励农户增加资本投入、改善土壤条件等，进而促进农业生产8-9;高叙文等(2021)也发现，产权的稳定能增加农户对农地的长期投资，同时加速农户的土地流转行为，进而提升农地生产率10。另一部分研究则认为农地确权对农地利用效率的提升作用并不明显甚至可能降低农业生产效率。比如，姚志(2021)认为，虽然第二轮土地承包到期后再延长 30 年政策可以改善土地细碎化问题，但对生产效率、地力保护不太可能产生太大的影响11;罗必良和张露(2020)的分析显示，农地确权并未有效促进农地流转和推进农地规模经营的改善12;徐志刚等(2021)运用实地调查数据的多角度经验分析也未证明农地确权对农户的土地租金、转出入土地面积、新增机械投资、是否平整土地等有显著影响13;廖文梅等(2020)基于江苏省调研数据的分析则发现，农地确权可能因禀赋效应的增强而抑制农地流转，并增加农地抛荒以及粗放经营的可能性，从而降低农户的农业生产效率14。从现有相关文献看，农地利用效率受到自然、经济和社会制度等多方面因素的影响，其中关于农地确权对农地利用效率产生的影响存在不同的结论，有必要进一步地深入探讨。在相关经验研究中，对农地利用效率的测算大多针对农户经营的全部土地，没有考虑农户自身的分散经营问题。在我国农村，受集体土地承包经营权分配、调整、流转等多种因素的影响，一户经营多块土地的现象较为普遍，而其不同地块的利用效率也可能存在较大差异，其中，受规模效应的影响，最大地块的利用效率通常也是最大的。因此，专门针对农户最大地块利用效率的研究也具有重要意义，而目前这方面的研究较为缺乏。有鉴于此，本文在已有研究的基础上，进一步探讨农地确权通过土地流转进而影响农户最大地块利用效率的内在机制，并利用在江苏、四川、吉林三省的抽样调查数据进行实证检验，以拓展和深化农地确权的政策效应研究以及农地利用效率的影响因素研究，进而为进一步深化农村土地制度改革和有效提高农地利用效率提供经验借鉴和政策启示。211朱莉芬，李敏，石永明:农地确权、土地流转与农户最大地块利用效率二、理论分析从理论上讲，农地确权从制度上有效保护了农户的土地权益，并会提升农户对地权长期稳定的感知，这一方面可以促使农户加大对农地和农业生产经营的投入进而提高土地利用效率，另一面也可以通过促进农户的土地流转行为使农地向高效率的农业生产经营主体集中进而提高土地利用效率。然而，农户的投入决策和土地流转决策还会受到其他众多复杂因素的影响，而且不同地区的发展环境、不同农户的禀赋条件千差万别，理论上的预期效果在实践中并不一定可以得到很好的实现。本文主要从农地确权通过影响农户土地流转行为来影响农地利用效率的路径展开具体分析。从产权视角分析，农地确权是对农村土地产权的完善，将直接影响农户对土地资源的处置行为，进而影响农地利用效率，而其具体会产生怎样的影响需要置于农地制度演进的大背景下进行考察。在改革开放初期，农村集体土地承包经营制度的建立和推广极大地提高了农业生产效率，但也使小农经济成为农业发展的主要形式，其带来的土地资源配置高度碎片化严重制约了农地利用效率的进一步提高。因此，在坚持农村土地农民集体所有的前提下，促进农地高效流转成为深化农地制度改革的重点，其中“三权分置”和农地确权是两项重要的改革措施。“三权分置”使农户同时享有土地承包权和经营权，农户可将土地经营权有偿或无偿转让给他人，从而释放劳动力，获得非农收入;与此同时，农户也可转入其他农户的土地经营权，扩大农业生产规模，实现更多更高效率的产出。但是，由于对政策不确定性的担忧，一些农户害怕第二轮土地承包到期时或到期前失去土地，对转出土地不放心(纪月清 等，2021)15，从而采取粗放经营或抛荒的方式来维护自身的土地权益。确权颁证则在法律层面确立和保障了农户的正当土地权益，消除了政策的不确定性，从而进一步促进土地流转和集中以实现农业生产的规模经营(胡新艳 等，2018)16。然而，对于农户来讲，土地权属的安全性不仅包括法律安全，还包括实际安全和感知安全，任何一方面安全感的不同步都会造成农户土地处置行为的选择差异(Ma et al，2015)17。从实际安全角度看，一方面，不少地方实际上还存在农地调整现象，这就直接削弱了农户对地权稳定性的真实感知，从而会抑制其土地流转意愿和行为;另一方面，由于目前不少农村的社会保障体系并不完善，土地对一些农户还具有较强的生活及养老保障功能，农地确权反而可能因增强农户的禀赋效应和土地情结而降低其土地转出的意愿，阻碍土地资源的优化配置。从感知安全角度看，农户对确权制度及其作用的认知程度也会影响其土地流转决策和行为，只有在农户真实感受到土地承包经营权的长期稳定性后才能有效促进其土地流转。目前在农村进行农业劳作的多为中老年人，受教育程度普遍较低，政策认知和土地权利认知能力也相对较弱;同时，在农地确权登记颁证的具体实践中，一些地方宣传不够，且工作流于形式(为了确权而确权)，导致农户对农地确权的意义和功效认识不足，不仅阻碍了农地确权颁证工作的顺利推行，也不利于政策效应的充分发挥(叶剑平等，2018)18。因此，在实践中，农地确权并不一定会立即促进农地流转，在一些地方还可能对农地流转产生一定抑制作用。而且，在农地确权促进了农地流转的情形下，也可能并不会因此而提高农地利用效率。一方面，受到农地流转方向的影响。理论上讲，农地从低生产效率农户向高生产效率且能产生规模效应的农户流转，才能有效提高农地利用效率。目前，我国小农户土地流转主要发生在土地利用效率差异不大的熟人之间，农地较难流向具有较高土地利用效率的规模经营户(朱文珏 等，2019)19，这不但不能使流转农地的经营者有更高的生产效率，而且还可能因经营者的分散经营降低其原本的土地利用效率。此外，土地权属差异会显著影响农户对土地进行改良和保护的投资决策(Abdulai et al，2011)20，加上熟人间的农地流转往往因规范性不足而具有较大的不确定性，导致农户对转入土地的投入也往往不足，进一步降低土地利用效率。另一方面，还受到流转农地位置的影响。由于历史的原因，农户经营的土地并非集中连311朱莉芬，李敏，石永明:农地确权、土地流转与农户最大地块利用效率片的现象较为普遍，碎片化的分散经营也成为阻碍农地利用效率提升的重要因素之一。若农户转入的土地与其原来的土地不相邻，则会使其土地经营更加分散化，进而可能降低其土地利用效率。进一步地，单从农户的生产经营行为来看，通常会对其最大地块进行更多的投入，因而最大地块的利用效率会相对较高;若转入的土地与其最大地块相邻，最大地块面积增加带来的规