欧洲国家少数群体集体族群身份认定问题探析_杨友孙.pdf

2022/11总第 85 期JOUNAL OF ETHNOLOGY第十三卷89DOI:10.3969/j.issn.1674 9391.2022.11.011欧洲国家少数群体集体族群身份认定问题探析杨友孙 摘要“少数群体”的认定和承认问题，是和“少数群体”界定既相联系又有区别的一个问题。在欧洲，对“少数群体”成员个体身份认定，逐渐认同了“自我认同”原则。而在集体身份方面，欧洲通常采取国家认定或承认的方式。不过，欧洲国家在认定和承认族群集体身份时，门槛过高、缺乏“识别”过程、主观进行族群归类、添加一些附加条件等特征或不足。对此，有必要将“少数群体”的标准区分为“核心特征”和“外在条件”，将“在族群、文化、宗教或语言方面有异于主体民族”“表达了维护群体身份的意愿”作为认定或确定少数群体存在的“核心特征”，而将“公民身份、居住时长、人口因素”作为“少数群体”存在的外在条件。“核心特征”可以确定“少数群体”的存在，而“外在条件”则作为少数群体获得某种特殊权利或优惠的资格。关键词 少数群体;集体族群身份;少数民族;少数族群中图分类号:C95文献标识码:A文章编号:1674 9391(2022)11 0089 13基金项目:国家哲学社会科学后期资助项目“欧洲少数群体权利保护的焦点问题研究”(19FMZB013)阶段性成果。作者简介:杨友孙，上海政法学院政府管理学院教授，研究方向:欧洲政党与政治制度、民族问题、欧洲一体化等。上海 201701少数民族(national minorities)或少数族群(ethnic minorities)的认定或承认，是与“界定”有联系又有明显区别的概念。有时界定是为了认定，例如波兰、波黑、瑞士、荷兰;有时界定与认定并无明显联系，或有界定而无认定 例如爱沙尼亚、拉脱维亚，或有认定而无界定 例如挪威、克罗地亚、斯洛文尼亚;有时界定是为了否定，例如卢森堡。族群身份包括个体族群身份和集体族群身份两个方面。确定哪些群体有权作为“少数群体”受益的集体维度被认为与个人对民族的隶属关系作出选择的权利同样重要。1 珍妮弗(Jennifer Jackson Preece)认为，“少数群体”是一种“身份”，它既可以指一种社会类别(socialcategory)身份，也可以指一种个人身份(personalidentity);社会类别身份是指，由一群人构成的群体，在特征、特性和它们自己或他人所使用的群体名称方面有异于其他群体，而个人身份是指个人拥有独特特征并为此“特别自豪或接受其社会后果”。2 相比集体族群身份，关于个人族群身份确定的争议并不突出，它明显倾向于一种自由主义方式，即个人自我选择是行使少数民族权利的一个关键因素。3 这就是国际上和欧洲普遍支持“自我认同”(self identification)原则。1990 年，联合国消除种族歧视委员在第 8 号“一般性建议”中指出:如果其他做法没有正当理由，则个人族群身份确定应以有关个人的“自我认同”为基础。4 1990 年欧安会议的“哥本哈根文件”第 32 段指出，是否属于某个少数民族JOUNAL OF ETHNOLOGY2022/11总第 85 期第十三卷90(national minority)，属于“个人选择，个人不因这种选择而受到更差对待”。5 在集体族群身份确定方面，则存在着更多争议。一种理想的状态是，出台统一并具有广泛适应性的“族群”或“少数族群”定义，然后各国套用定义去甄别哪些群体为“族群”。然而国际上并不存在，也不大可能存在这样的定义，毕竟各国的族群区别极大。联合国于 1998 年发表的 人口普查原则和建议 指出，关于“族群”(ethnic groups)的定义应在国家的背景下去界定，国际上不可能穷尽“族群”的具体特征6。在欧洲，大约有一半国家对“少数民族”(nation-al minority)或“少数族群”(ethnic minority)进行了界定或简要说明，但它们并非严格按照定义去认定哪些群体属于“少数民族”或“少数族群”，因为认定比界定常常需要考虑更多的因素，如果说，界定具有更强的“技术性”，认定则具有更强的“政治性”。一、国际上对少数群体集体身份的认定原则国际上对于“少数群体”集体身份认定的一般主张是，根据少数群体自身的主客观条件来确定，而非由国家决定或认定7，即少数群体的存在并不需要国家的认定或承认。早在 1935 年，国际联盟常设法院(Perma-nent Court of International Justice，PCIJ)在“阿尔巴尼亚少数群体学校”案例中表示，少数群体的存在是一个“历史事实问题”，而非一个“法律问题”8。也就是说，国家没有权力去决定在它的境内是否存在着某个少数群体，而应由“历史事实”决定。后来这个原则被联合国所继承。1994 年，联合国人权委员会(Human ightsCommittee)对“公民与政治权利国际公约”第 27条的第 23 号“一般性意见”明确指出:第二十七条赋予存在于缔约国的少数民族以权利。鉴于该条所设想的权利的性质和范围，这些权利与“存在”一词所指的持久性程度无关。这些权利仅仅是，不应被剥夺属于这些少数群体的个人在与其群体成员共同享受群体文化、信奉其宗教和使用其语言的权利。正如他们不需要成为国民或公民一样，他们也不需要成为永久居民一个国家是否存在着族群、宗教或语言，少数群体不取决于该国的决定，但需要符合一些客观标准9。据此，一些学者认为，少数群体是否存在，首先要看客观事实，因为第 27 条首先强调:凡有种族、宗教或语言少数团体之国家3 1998 年，联合国消除种族歧视委员会的第24 号“一般性建议”指出:一些缔约国承认在其领土上的一些群体为少数民族、族群或土著人，但又拒绝承认其他群体为少数民族、族群或土著人。国家应将一些标准平等地运用于所有群体，尤其是在人口数量，在种族、肤色、血统、民族或族群出身方面有异于主体民族的群体10。在欧洲层面，早在 1993 年，欧安组织首任少数民族事务高级专员马克斯范德斯图尔(Max van der Stoel)曾强调，少数群体的存在是一个“事实问题”而非“定义问题”11。1998 年，欧洲人权法院也在“Sidiropoulosand Others v Greece 案例”中强调12，某个少数群体是否存在属于“一个历史事实问题”，作为一个民主国家，必须根据国际法原则，宽容、保护、支持、满足“历史事实”标准的群体成为一个被官方认可的少数群体。1999 年 8 月，欧洲少数群体问题中心(European Centre for MinorityIssues)也曾建议，政府没有必要对少数群体(minority)的存在及权利进行承认或列出少数群体清单，也不应在签署欧洲少数民族保护框架公约(以下简称框架公约)时作保留声明，因为少数群体的存在是一个事实问题13。2001 年，欧洲委员会威尼斯委员会对克罗地亚宪法序言中列举少数民族的做法提出了以下意见:列举少数群体名单的做法与欧洲委员会及欧安组织少数民族事务高级委员的主张相反。因为那么做容易引发少数群体权利保护的法律问题14。2001 年 1 月，欧洲委员会议会出台的“1492号建议”指出:谴责部分成员国拒绝“承认”一些少数群体及其权利的作法安道尔、比利时、法国、土耳其等国还未签署框架公约，但这些国家同样存在着需要保护的重要的少数民族15。2003 年 7 月，欧洲委员会议会在“1623号建议”中进一步指出:“缔约国没有无条件决定其领土内哪些群体为符合框架公约 意义上的少数民族的权利。议会呼吁:(1)尚未批准的成员国(即安道尔、法国和土耳其)迅速签署和批准 框架公约，无需保留或声明;(2)已签署2022/11总第 85 期JOUNAL OF ETHNOLOGY第十三卷91但尚未批准的成员国(比利时、格鲁吉亚、希腊、冰岛、拉脱维亚、卢森堡和荷兰)迅速批准框架公约，无需保留或声明;(3)那些已批准框架公约 但作出声明或保留的缔约国，放弃这些声明或保留，以排除任意和不合理地区别少数群体，以及不承认某些少数群体的做法”16。2014 年，框架公约 咨询委员会对上述意见进行了总结:某个群体是否被确定或认定为“少数群体”，需要符合主观条件和客观条件。主观条件就是有人提出来，而客观条件是，不能对少数群体的认定强加外在条件或限制，而主要考虑认同这个群体的人的意见17。也就是说，某个群体“自我认同”为少数群体是最重要的原则，不应强加一些武断的或者歧视性的认同标准18。无论少数群体作为社会类别身份还是个人身份，都需要自我意识和他人认知相结合，主客观方面常常会存在二元紧张关系。而“自我认同”是破除二元紧张关系的重要方法。不过在“自我认同”为少数群体时，需要有一定的客观标准。但主观意愿和客观标准孰轻孰重，并无定论。二、欧洲国家对“少数民族”“少数族群”的认定或承认方式尽管普遍看法是，少数群体集体身份的确定，应建立在以“客观事实”为基础的“自我认同”原则之上，但大多数欧洲国家并未遵守这个原则，而是主要依靠国家认定或承认(或否定)的方式来确定少数群体的存在及其权利的享有，具体做法包括以下几种:(一)多数国家对“少数民族”和“少数族群”采取了不同程度的认定大约一半欧洲国家通过立法，或者在签署框架公约 时提出保留声明的方式，“官方认定”少数民族或少数族群，例如德国、荷兰、瑞典、奥地利、意大利、瑞士、挪威、芬兰、波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐尼亚、克罗地亚、波黑、北马其顿等。从是否区别出不同权利等级的少数群体来看，又可以分为两类。1 列举出不同权利等级的少数群体。很多欧洲国家区别对待“少数民族”和“少数族群”，即对“少数民族”进行正式认定，而对“少数族群”则采取事实承认，或者正式认定两者但地位、权利有差别;或者对少数群体作出其他一些等级划分。这类国家包括德国、荷兰、波兰、芬兰、奥地利、爱沙尼亚等。这么做具有国际、国内两方面因素。从国际上看，欧洲的“少数民族”需要受到有约束力的 框架公约 的制约，它是欧洲层面对少数群体的“强保护”模式。而“少数族群”或其他少数群体仅仅受到联合国的“在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言”“欧洲区域或少数语言宪章”等无约束力文件的道义保护，或者受到“欧洲人权公约”“欧洲种族平等法令”等文件中“非歧视”条款的保护，属于弱保护模式。国内层面的原因主要是为了对一些较大的、具有悠久历史的或聚居性的少数群体进行更强的保护，毕竟这类群体的身份意识更强，诉求更高。例如德国政府在1995 年5 月11 日签署“框架公约”之时，声明承认两个“少数民族”:“丹麦人”和“索布人”;同时承认，“弗里斯兰人”“辛提人及罗姆人”两个“族群”也享有“框架公约”所覆盖的权利。而犹太人则为“宗教群体”而非“少数民族”。二战之后移民德国的“客工”及其家属、后代，难民等群体都只能算是“移民”而非少数群体。荷兰认定弗里斯兰人为“少数民族”，享受框架公约 所覆盖的权利。而苏里南人、安的列斯和阿鲁巴人(Antilleans and Arubans)、马鲁古人(Moluccans)、土耳其人，摩洛哥人、意大利人、西班牙人、葡萄牙人、希腊人、南斯拉夫人，突尼斯人、佛得角人、罗姆/辛提人、大篷车定居者等 14 个 群 体 为 少 数 族 群(ethnic minori-ties)19。犹太人虽然未作为少数民族或者少数群体获得保护和优待，但其语言“意第绪语”被承认为“少数语言”，因而属于少数语言群体。波兰于 2005 年 1 月波兰出台了“少数族群、民族与地区语言法案”将“少数群体”(mi-nority)分为三类:第一类是“少数民族”(nationalminorities)，包括白俄罗斯族、捷克族、立陶宛族、德意志族、亚美尼亚族、俄罗斯族、斯洛伐克族、乌克兰族、犹太族等 9 个群体;第二类是“少数族群”(ethnic minorities)，包括卡拉伊姆人(Karaim)、兰科人(Lemko)、罗姆人、鞑靼人等 4个群体;第三类是“地区语言群体”，只有 1 个，即生活在波